开发区创建20年正经历新一轮清理整顿

http://www.sina.com.cn 2004年06月14日15:12 《长三角》专刊

　　《长三角》专刊记者　高渊

　　在我国创建开发区的整整第20个年头，开发区正经历新一轮清理整顿。此次“治理风暴”不仅将改变许多开发区自身的命运，还会对多年来形成的开发区经济发展模式产生重大影响，进而实现发展观念的更新与发展途径的多样化

　　转折

　　这是一个寻常的初夏。但对于很多地方来说，这又或许是个命运转折点。

　　在不少当地人眼中，最近这段时间以来，地处浙江一条美丽的河流边的这个小镇，日子过得有些焦躁而漫长。

　　6月3日一早，赵老板又一次来到了镇政府。站在3楼走廊上，赵默默地等待着。此刻，挂着“工业办”牌子的办公室内人来人往，忙碌得有点出乎寻常。等了一段时间，他示意两个同伴继续留在走廊上，自己抱着一叠材料，在角落找个凳子坐了下来。

　　一坐就坐到了中午。看到赵有些被冷落，忙了一上午的镇领导也有些过意不去，招呼他一起出去吃点东西。饭桌上，赵依然沉默寡言。当着记者的面，饭桌上的交谈并未触及他想要办的正事。

　　但此刻，赵心里挂念的一定是他在镇工业园区订下的10多亩地。这个多年从事私营制造业的老板，也许会感慨时运不济。根据他的说法，他已经办完了土地租赁的全部手续，只差动工建厂。但就在此时，国家全面加大了对现有各类开发区清理整顿的力度，浙江全省宣布撤并600多个县级以下开发区，小镇的工业园区便名列其中。

　　现在似乎有些进退两难。每天，想进园区办企业的老板，会络绎不绝地挤进镇政府。但眼下，镇里已经冻结园区的各项审批工作，用工作人员的话来说：“这时候想要土地是不可能的。”

　　此刻，在上百公里外的江苏昆山，赴欧洲招商的昆山市代表团刚刚归来。在举办了多场专题投资说明会，走访了一批大企业之后，代表团带回了注册资金超过5000万美元的外资项目合同。这些项目的一部分，将进入国家级的昆山经济技术开发区。

　　这个起步于上世纪80年代中期的开发区，多年来一直是全国各地开发区，尤其是中小开发区心中的榜样。这不仅仅因为伴随着开发区的成长，带动昆山成为全国百强县的三甲。更重要的是，作为一个自费建设的开发区，在建区7年后的1992年终获国家承认。这条充满风险与诱惑的“昆山之路”，曾让许多出身草根的县镇开发区羡慕不已。但现在的问题是，这条大获成功的“昆山之路”，眼下似乎已经没有了被学习与参照的可能。

　　在我国创建开发区的整整第20个年头，开发区遭遇了新一轮清理整顿。在这个特殊的初夏，不论是5岁的小镇上的工业园区，还是19岁的昆山经济技术开发区，都会或多或少地受到些影响。但显然，整治的重点是类似前者的县以下开发区。更重要的是，此次“治理风暴”不仅将改变许多开发区自身的命运，还会对多年来形成的开发区经济发展模式产生重大影响，进而实现发展观念的更新与发展途径的多样化。

　　在众多的不确定中，有一点是肯定的：承袭20年的开发区发展模式，正经历一场前所未有的变革。

　　风暴

　　老杜想想有些后悔。

　　4年多前，当镇工业园区成立之初，他就筹划买下30亩地。当时，他一手创办的私营公司正处于快速成长阶段，老杜期待着有朝一日搬入园区，能迅速扩大生产规模，使企业获得跨越式发展。

　　在老杜的记忆中，那时候在园区要块地并不难。

　　确实，在宏观政策层面上，当时对开发区建设相对比较宽松。虽然在1997年，中央就确定我国应实行世界上最严格的土地管理制度。但到2000年前后，开发区发展遇到新的机遇，当时，作为实施西部大开发战略的重要措施之一，国务院决定在中西部省份设立14个国家级经济技术开发区。同时，为促进和规范加工贸易的发展，同年又决定在已建成的开发区内设立首批15个出口加工区。在这样的大环境中，类似小镇上的这些镇级工业园区的成立，并不太惹人注目。

　　然而，前几天遇到老杜时，他的企业却还“窝”在小镇的老街区里。“那30亩地后来我没要，不是政策的关系，是家里发生了一些事情。”数年后，老杜说这话时已经神情自若。但据说，当年他惟一的女儿遭遇车祸去世时，对他的打击极大。“以前企业的事，基本都是女儿一手操办的，不用我动什么脑筋。但她一走，我想我也是快六十的人了，下面又没有子女，为什么还要担风险进园区发展呢？”

　　疗伤总需要时间。直到去年，老杜的心又有点活动了。他当年在旧纺织厂里发展起来的企业，年销售额已经达到2000多万元。看看地方实在太拥挤，他又开始筹划进园区，这次胃口小一点，准备要10多亩地。但现实的问题是，新一轮开发区清理整顿的“风暴”已渐渐来临。

　　去年2月，国土资源部下发了《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》，拉开了新一轮治理整顿的序幕。

　　去年7月18日和30日，国务院先后下发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》。11月3日，国务院再次下发《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》。12月底，一份标注为“特急”的《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》由国家发改委、国土资源部等四部委联合下发。

　　今年3月，国家相关部门联合下发文件，规定：去年7月18日以后审批和设立的各类开发区，一律予以撤消，并追究有关领导人和责任人的责任。最近，各省市陆续公示被撤消的开发区名单。

　　与此同时，国家税务总局也正式介入，严查各开发区外企业享受区内税收优惠政策的问题，以及是否存在区内注册区外经营企业享受开发区税收优惠政策的问题，是否存在自行扩大税收优惠政策适用范围、提高优惠比例、延长优惠期限的问题等。

　　开发区清理行动开展一段时间后，国土资源部最近披露：全国原有各类开发区总数为6015个，现已撤消3763个。开发区原有规划面积3.54万平方公里，现已核减规划用地面积1.7万平方公里；开发区共退回土地1600多平方公里，复耕土地1100多平方公里。

　　如此的清理决心与力度，在国内开发区发展历史上是相当罕见的。究其原因，一般认为主要是去年以来宏观经济持续趋热，同时粮食市场发生波动，逐步暴露出一部分开发区非法圈地，严重浪费土地资源的深层问题。作为宏观调控的一部分，严格控制开发区数量、规模和发展方式，就成了当前的一项紧迫任务。

　　在这种背景下，虽然心眼活动了一段时间，但老杜至今还在老厂区忙碌。在他看来，至少现在搬进园区的可能性是没有了。尽管如此，他还是预计今年销售额能超过3000万元。但在有些旁观者看来，当年他由于女儿亡故的不幸事件，而放弃进入园区，是错失了一次很好的发展机遇。事情的发展让他颇为感慨，他在思考的问题是：是否应该为一些突发事件，而改变整体发展方向？

　　轮回

　　在不大的小镇工业园区里，企业一家挨着一家，倒也颇有生气。原本，今年是建园5周年的好日子。但现在，“生日派对”自然是不会有了。

　　不过，生日还是有人过的。就在几天前，作为中国和新加坡两国政府间最大的合作项目，苏州工业园区风风光光地走到了第10年。当地人常挂在嘴边的一句话是，“一天创造1个亿的GDP、一天上缴1260万元的财政收入、一天引进4000万美元”。对此，连新加坡人也相当满意，还提出扩大园区面积的要求。

　　这是值得关注的“10岁现象”。许多知名或不知名的开发区，今年都正在或刚刚过了10岁生日。即便有着19年“漫长历史”的昆山开发区，也有一个“国批纪念日”。再过两个多月，距其被正式批准为国家级开发区将有12个年头了。这似乎说明一个现象，大约10年前是中国开发区创建的一个高潮。

　　简单地说，开发区建设已经经历过两轮大起大落。

　　1984年5月，中共中央、国务院决定进一步开放14个沿海开放城市。同年底，国务院在14个沿海开放城市批准成立了14个经济技术开发区。主要是划定一个有明确地域界限的区域，对利用外资项目，进一步放宽政策，大体上比照经济特区的规定执行。

　　初创时期的开发区，其设立都带有鲜明的中央主导型特点，地方相当被动，基本上是中央事先确定下来，然后开发区开始启动，起步开发一般大大落后于批准设立时间。

　　然而，随着经济迅速发展，各项建设占用土地大量增加，乱占滥用耕地现象日趋严重，在1985年爆发了一个建设占用耕地的高潮，随之而来的是全国农业的大减产。这引起了中央的高度重视，在1986年发出通知，明确提出要建立和完善土地管理法规。

　　这是开发区的“一起一落”。第二次起落则是1992年以后的事了。当时，又一轮“开发区热”开始出现。由于在经济转轨时期，各级政府具有很强的资源配置能力，它们在首批开发区成功运作的鼓舞下，纷纷举办开发区和工业小区。随后，出现了国家级、省级、市县级等各级开发区。

　　但接下来的问题是，在开放搞活的借口下，不少地方下放建设用地审批权，多头审批，越权审批，部门之间工作不协调，土地管理部门难以实施有效的统一管理；土地利用总体规划和城市详细规划严重滞后。许多地方是边开发边规划，使开发区的设立、土地出让带有很大的盲目性，加剧了土地市场的混乱，最终酿成又一次占地高潮，大量耕地被占用，大量土地资源被浪费。

　　数千个开发区在很短的时间内设立起来，其中绝大多数是基层政府办的。这些开发区或因基础设施条件差、政策环境恶劣，或因区位条件不佳，不具备开发建设和招商引资的条件，造成了较大范围的耕地占用和浪费。不少开发区内无法完工的工程大量存在。全国范围内开发区的低水平重复和大面积开发，进一步加剧了宏观经济的过热。

　　随后便开始一轮措施严厉的治理工作，1994年后“开发区热”渐趋平缓。其后虽然也有起伏，但都属小波澜，直至今天的新一轮清理整顿。

　　历史似乎总有惊人的相似。不能说现在是过去的简单重复，但“从冷到热到过热再到冷”的过程几乎一致。同时，开发区的治理也与我国宏观经济环境的周期性变化基本吻合。而要脱离这个周期率式的轮回，不仅要找到导致开发区过热的深层因素，恐怕也要思考治理过热的手段与方式。

　　功过

　　很多时候，对各级政府来说，“开发区诱惑”似乎是难以抵挡的。

　　在小镇的规划上，原来工业园区的总面积为3060亩。但并非一步到位，而是分期建设，等一期的土地基本用完了，再启动二期。在当地领导看来，近23人口从事私营加工业的小镇，现在正处于一个发展的关键阶段，能不能改变原本“村村点火”的工业格局，使私营企业实现由小到大、由大到强的跨越，以前的思路是让企业向园区集中。而现在，他们似乎需要更多的智慧。

　　而在作为自费开发区成功模式的昆山，当有人问到当年“国批”的经历时，他们会跟你说一个“第一个吃螃蟹”的故事，并且会告诉你，这个故事就发生在昆山的阳澄湖。言下之意是，没有点敢闯敢试的精神，昆山能有今天？

　　确实，尽管开发区1985年就起步了，但为获得一个国家的准生证，昆山前后忙活了近5年。在这个“国批”开发区的带动下，昆山成为台资落户的重镇。2003年，全市GDP达430亿元，财政收入66.2亿元，这些数字无疑很让人兴奋。而根据今年年初的计划，昆山还将组织100个团组赴日韩欧美招商。明眼人一看便知，“百团大战”所获成果的落脚点，自然是开发区。

　　冷静地看，虽然现在开发区建设上存有较多问题，但没有人会简单否定它的历史功绩。

　　总体而言，经济特区、经济技术开发区、科技园区等各类开发区的建设和发展，可以成为我国改革开放的助推器，城市化的加速器。我国经济的持续快速增长是与各类开发区的成长和发育分不开的。从全国的情况看，开发区已经从最初封闭式的改革开放试验基地，转变为开放式发展。同时，开发区的功能也正进化为扩展老城区发展空间，加快实现城市化、工业化的重要途径，以及高新技术产业成长的孵化器。

　　更重要的是，开发区对于一个地区最主要的作用，还不在于带来多少现实的经济收益，而更在于通过引入高层次的产业，并借此引进先进的生产技术、管理方法和工艺手段等，带动和提升当地产业，并通过吸收消化外来的先进的技术管理等，在当地经济中产生内生性的新兴成分。

　　但不可否认的是，盲目的“开发区热”有其现实与未来的严重危害。开发区“虚火”不仅会对开发区今后的发展造成影响，而且也有可能与投资热形成互动之势，间接促成国内新一轮重复建设浪潮。投资快速增长不仅有可能再次引起低水平重复建设，更有可能出现以高投入、高回报、高风险为特征的高水平的重复建设。对现有的不规范、不合理的开发区来一场“瘦身运动”，看来是十分必要的。

　　而在开发区背后的政府热情，常常是把难事办成的关键，可能也是把好事办坏的重要因素。

　　其实，以违规设立开发区为代表的“圈地热”，之所以能长期保持较高的热度，是因为在利和名驱动下有多方面的“积极性”，而遇到的阻力是微弱的。因为城市政府在“经营土地”中，成片征占农用地，经一定程度的开发之后出让，可以很直接很便捷地获得巨大的收益。

　　同时，乡、镇乃至村在农地被征用后，也能得到征地补偿等有关费用。因此，它们通常也是积极的。而自行将农用地圈占改为建设用地，可获得十分丰厚的收益，因此积极性更高。

　　近两年，我国出现的投资高速增长无疑有利于各地吸引投资的主要窗口开发区的发展。然而不可否认的是，这也使开发区建设出现“虚火过盛”的局面。其后果不仅仅是乱占耕地，同时也正在对我国投资结构和布局产生越来越大的影响。

　　从目前许多地方的投资结构来看，第二产业投资的一半以上是在开发区，这就直接导致了地方政府为了尽可能多地吸引投资进入开发区而不惜进行政策大比拼，以低廉的地价、配套融资、政府启动资金、税收减免等方式刺激投资欲望，实际上给出了失真的投资信息，使投资者的注意力从市场供求关系转向追求低成本占领市场的策略，很有可能会导致错误的投资预期，从而为今后导致产业重复建设，企业互相低价倾轧，以及生产能力过剩和供需失衡埋下隐患。

　　20年来，“开发区”这个原本中性的词，却总是非褒即贬。有时候，众口一词争说“开发区”，就像一件时髦的衣服，只有穿在身上才能显示主人的新潮。而有的时候，“开发区”又像避之惟恐不及的瘟疫，有一定职位的人稍不留神吐出这三个字，还要忙不迭地否认。更让人惊讶的是，某些时候褒贬之间的迅速转化，只在短短数月乃至数周之间。

　　也许，当开发区获褒奖时，不妨多看看其可能产生的问题。而在开发区受贬时，又能清醒地认清其作用。这样的科学态度无疑值得提倡，但要使开发区获得可持续发展，恐怕还须从体制上着手。

　　求变

　　若搬到昆山，这家名为“川川”的公司的厂区肯定会很不起眼。但在小镇上的工业园区里，这个年产值近2000万元的企业，还是很拿得出手的。

　　在不大的厂区里，若非特别提醒，外人恐怕不会注意那两片不起眼的绿化。而镇上的干部特意指点记者看一下：“当时建这个厂的时候，上面规定厂区绿化不到30%不能动工。现在呢，这么大的绿化面积肯定不行，因为要保护土地。”

　　变化就是这么快。

　　而现在人们最关心的问题是，在经历了这一轮“前所未有”的清理整顿之后，开发区会发生什么样的变化？

　　外在的变化都能看到。比如开发区数量的减少，非法占用土地的清退，各级领导不再开口闭口开发区等等。这是通过此次清理整顿后，我们所希望看到的变化。但很明显，仅有这些变化是远远不够的。更大的期待在于发展方式、途径和理念的深层变化，虽然谁都知道，这是相当困难的。

　　其实，即便不遇到此次“治理风暴”，已经走过20年的开发区也将面临何去何从的重大抉择。因为在国际通行的世贸组织规则下，靠特殊政策起家的各类特区和开发区，已经或正在走向一个转折点。是消亡、维持还是发展，已是一个很现实的问题。

　　应该说，开发区是我国经济发展到一定阶段的产物，对待开发区发展和建设中存在的问题，加快改革才是最好的出路。如果政府真正转变了职能，不再以引资为政绩，公共支出真正地受到监督并符合长远利益，滥建开发区之风就会从制度上得到遏制。同时，如果我国土地管理制度改革的步伐再加快一些，让农民在土地上有更大的发言权，政府想建开发区，廉价获取土地也就不会过于容易，圈地现象就能得到真正遏制。

　　开发区粗放型的发展方式的形成，主要还是受社会文化环境和行政体制的影响。换言之，就是政府主导型的行政管理体制和经济发展方式。而要转换开发区的发展方式，变规模型扩张为内涵型增长，关键在于改变开发区的政府主导模式，政府的行政力量从开发区的开发主体和具体事务中退出来。

　　目前看来，比较理想的办法是在开发区建立企业主导模式。一些专家认为，事实上，开发区完全可以以企业的身份出现于市场之中，它向投资者提供的土地及其附属物，以及投资空间和发展环境也是商品，其交易目的就是以此来换取投资者的投资活动以及由此而带来的各种收益，只不过这种商品交易有一定的特殊性。

　　同时，从某种意义上说，开发区的轮回式过热，正是在考验政府的控制方法与手段。

　　现在，对于以政绩和政府财政利益为目的圈占土地，并导致耕地大量闲置和荒芜的，无疑要坚决清理，决不手软。不过，对于确实有投资需求，并能吸引相当数量农村劳动力就业的工业园区，是否一定要根据其行政等级作为政策划分的界限？

　　以全面建设小康社会为目标，我国宏观政策调整将进一步深化。因为开发区具有集约生产要素、集聚新兴产业的特点，并且还是可以承担起接轨国际惯例责任的“示范区”、体制改革的“实验区”和实现区域现代化的“先行区”。从这个角度看，开发区不仅具有实现区域开发的功能，还有进行制度建设和机制创新试点的功能。

　　经历了一段时间的整治后，小镇也正迎来自己的转折点。这几天，一个由国土资源部等有关部委派出的验收检查组，将正式进驻县里。按当地的说法，在对开发区清理整顿工作作出评估后，这个检查组将决定当地开发区的未来命运。

　　这是一个不太寻常的初夏，天不算热，但经济很热。这似乎是一个还没有结尾的故事，因为小镇还在等待，其他许多地方也在等待。没有人相信开发区整治能一蹴而就，但所有人都期待那种浪费资源的粗放式经济发展模式，能得到有效制约与转变。

　　这不仅仅是针对开发区的变革，也将对经济发展产生重大影响。现在的问题是，变化究竟能有多大？

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