作者：孙之斌
日前，青岛市人大常委会改变过去闭门造法的做法，委托律师事务所起草两部地方性法规。将法规起草工作整体委托给非国家机关的做法，这在地方立法史上还是第一次。其中蕴涵的思维转换和对未来立法模式的影响都是值得关注的。
人们习惯人大以审议和表决法规方式行使立法权。起草法规，被视为行政机关的“专利”。由于行政机关起草完法规后，进行大的修改非常困难，人大基本上失去了法规内容的决定权。青岛市人大常委会将起草法规工作交律师行使，变被动立法为主动立法，独立行使立法话语权，这有助于提升人大的地位和权威。
改变法规起草者也不简单是为了立法透明、公开。由政府起草法规也可以做到公开、透明。更重要的，委托律师所起草法律，是人大对行政机关起草法规产生一些弊端做出的大胆改革。行政机关起草法规有时存在本位主义倾向，往往从如何更方便管理的角度出发，考虑立法，对被管理者的权利关注不够，容易自己扩充自己的权力。以人为本的治国思想强调：社会不是为了被管理而存在。立法中应当反映出各方面利益，政府的管理只是其中之一，远不是全部。
另外，人大是政府的监督机关，但人大监督政府部门所依据的法规往往是行政机关负责起草和制定的。由被监督者起草法规，有时必然会刻意规避给自己带来束缚的内容，降低监督力度。青岛市人大这一做法，使人大对政府部门的监督有了强有力的依据，也使人大在制定法规时就可以设计监督的内容，更加全面地制约行政机关。
同时从源头上避免立法由行政机关一家定，防止政府部门纯粹为管理而制定法律。
委托律师起草法规，有效地摆脱了单一利益主体影响，兼顾各方利益。这是律师职业特点决定。律师的服务对象具有不确定性，例如在物业管理中，律师可能代表业主利益，也有可能代表物业公司权利。因此为了避免自己将来代理的客户在法律规定中处于不利地位，律师会采取客观中立的立法态度。另一方面，律师的法律知识和社会经验都使他们比其他行业的人更胜任立法工作，尤其是体系简单、注重实用的地方立法。青岛人大常委会公开委托律师起草法规，显示了人大对社会公众力量的信任和尊重。比起向社会公开征集立法建议，这一做法更具有制度意义，更值得推广。
