《瞭望东方周刊》实习记者张悦报道

　　是建立健全黄河法制走依法治河之路，还是回过头，向几千年来与黄河一样绵延不绝的人治传统求助

　　3月30日上午，国务院法制办副主任张穹会同水利部和国务院南水北调办公室相关负

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责人员一行11人来到黄河水利委员会调研黄河立法工作。

　　黄委会主任李国英结合当前黄河水量统一调度工作中存在的问题和矛盾，阐述了加快黄河立法的必要性、紧迫性以及可行性，并汇报了黄委会为此所做的前期工作。

　　水利部副部长索丽生2004年2月17日，在全国水资源调度会议上发表讲话，要求“加快建立和完善调度程序”，“努力减少调度中的‘人治’痕迹，避免调度工作的人为不确定性。”

　　而现实的情况是，黄河的水力调配还处于一个人治阶段。水调局局长刘晓岩在今年3月12日出版的《中国水利》杂志中撰文指出，现阶段做好水量调度工作的关键是“领导高度重视”。

　　几乎每一个接受《瞭望东方周刊》采访的黄委会部门都会提到一个事实:因为有关省区超量用水而致使黄河出现断流险情时，黄委会主任每每亲自打电话发电报请求地方领导采取措施制止违规行为。这是黄委会万不得已的最后手段。

　　“只要这个事实还存在，黄河就没有实现法治。”黄委会的工作人员将这一事实归咎为法律的缺席。

　　他们期盼着即将出台的《黄河水量统一调度条例》和已经完成草案的《黄河法》能够改变这一现实。

　　黄委会宣传信息处李肖强处长兴奋地告诉《瞭望东方周刊》，国务院的同志非常支持《黄河水量统一调度条例》的立法，并表示将给予大力的协调和支持，使其尽快列入国务院立法规划并颁布实施。

　　但是对于千呼万唤的《黄河法》，李肖强表示，虽然人们满怀期待，但现在还很难说什么时候能出台。

　　为缓解黄河水资源供需矛盾和黄河下游的断流形式，国家先后颁布实施了《黄河可供水量分配方案》、《黄河水量调度管理方案》及授权黄委会取水许可管理权限等规定，对黄河水量进行统一调度，5年来，初步遏制了黄河下游持续断流的势头。

　　自1988年《水法》颁布以来，国家相继出台了《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等多项法律，初步建立了中国水法律体系。但这些法律对黄河流域的统一管理、执法主体等特殊问题存在很大的局限性。

　　在黄委会对未来黄河的规划中，《黄河法》有着至关重要的作用。

　　现在黄河的管理机构──黄河水利委员会，仅是水利部的一个派出机构，属于事业单位，有管理职能而无行政权力。因此它也希望《黄河法》赋予黄委会法律地位与权力。

　　值得关注的是，《黄河法》的主要推动力量不仅仅是黄委会。

　　连续几届全国人大和全国政协，均提出了出台《黄河法》的议案和提案。此外，国家有关部门、两院院士、许多社会团体、新闻媒体，也都呼吁加快黄河立法进程，运用法律手段解决黄河的问题。

　　江泽民1999年6月在视察黄河时指出:“要坚持依法治水的原则，研究制定有关法规，依法调整和规范黄河治理开发与管理工作中各方面的关系。”

　　温家宝同志2001年在听取水利部汇报时指出：“先立一个黄河上的法，当然这个法也可以从法规入手，成熟以后再立法。”

　　国外已经有了类似的行之有效的流域立法，1933年美国国会通过了《田纳西流域管理法》，该管理法对田纳西流域水资源的综合开发、治理和区域经济发展起了决定性作用。

　　黄委会曾组织考察团对法、德、美、澳等国家的流域管理体制流域立法情况进行了专项调研，发现这些流域管理先进国家一般都是以立法为先导，先对流域水管理进行立法，再按照法律法规规定设置流域管理机构。流域管理机构按照法律法规的规定行使水管理职责，形成了流域与地方分工明确、管理有序、开发利用预报互相结合的流域水管理体制。

　　黄委会在《黄河法》的立项报告中说，黄河已有的管理经验和政策、法规，为制定《黄河法》奠定了立法基础；国内外的流域立法实践，为制定《黄河法》提供了可借鉴的经验。