而湖北率先启动的乡镇综合配套改革则远非裁撤这么简单。准确的消息说，财政部和中编办都先后几次到湖北进行考察调研，有关高层领导人还在上报的材料上作了批示。裁撤人员的背后，是湖北省希望藉此建立一套适应市场经济的农村管理体制和运行机制。

　　“人多人少，供养系数高低是浅层次的问题，关键是农村现行的生产关系和上层建筑已经不适应生产力发展的要求了。农民的生产生活与市场的联系日益密切，但我们的县、乡两级政府的机构设置、职能安排仍旧是过去计划经济的那一套，农村工作还在依靠传统的行政体系和行

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政手段，无所不包，无所不管，无微不至。” 参与设计１７号文件的官员说。

　　与此同时，此次改革的一个大动作是在乡镇实行党政一肩挑，这在全国很少见。“党委书记原则上兼任乡镇长，２名党委副书记，一个担任人大主席一个兼任纪委书记，２－３名党委委员兼任副乡镇长，２－３名党委委员兼任人武部长等职务。”

　　参与方案设计的官员分析说：“一个乡镇，几十号领导，干的都是一样的活，党政一把手之间扯皮是经常的事情，是制度性的矛盾。党和政，加上人大、政协，四套班子机构重叠，职能重叠，只可能造成办事效率低，行政管理成本高。”

　　改革同时强调了民主因素的引入，领导班子的选举则要“扩大广大党员和群众在干部推荐、考察、选举和罢免等环节中的民主”。主要领导的产生则要求得更为细致，“要求乡镇党委书记和副书记都要由党员推荐和群众推荐，先在党代表大会上搞‘差额直选’，党委书记产生后，再将其作为乡镇长候选人，交由人大依法选举产生。”

　　重新打造的乡镇机构，能否真正变“养人”为“养事”，致力于乡村建设，关键在于财政管理体制的改革。“省里要求各个县推行部门预算，我们正在做，”监利县财政局郭海平说，“以后每个乡镇就是一个部门预算单位，它能争取的经费多少完全取决于它要做的事情，这样，就逐渐把‘养人’变成‘养事’，公共财政的目标就是把腾出的财力用来进行公共产品的建设。”

　　“乡镇政府改革的关键，不在于‘加强’或‘撤销’与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政府组织：是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的行政控制型还是现代的治理型。”一位年轻的政治学专家分析道。

　　被推广的咸安经验

　　湖北的改革思路实际上发端于“咸安试验”。一位官员评析说，“１７号文件活脱脱就是咸安的翻版，如果说有差别，就是更稳重更谨慎。”

　　早在２００２年，湖北省咸宁市咸安区就启动了一场包括１４项改革内容的乡镇机构系统改革，被誉为“咸安政改”。

　　改革的表面动因仍然是“生之者寡，食之者众”的现象。咸安区税费改革后的农业税及附加总额，与改革前相比收支缺口达３０００多万元，不可能维持基础教育和基层政权的正常运转，更无法承担农村的社会公益事业和推动农村经济的发展。

　　主导者一开始就为这场改革注入了民主的“基因”，在党代会上差额直选产生了各乡镇机构的党委书记。即便是在致力于推动乡镇民主试验的湖北，这也是极为大胆的。更敏感的是党政交叉任职，党委书记兼镇长，一名副书记兼常务副镇长，一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记，一名副书记兼政协工委主任，另５名委员中有３名分别兼任副镇长。这一改革的结果是，咸安区１２个乡镇四套班子（党委、人大、政府、政协）的领导职数减少了１０２人，精简率４４％。

　　　 更猛烈的精简动作接踵而至——大幅度撤并党政机构。乡镇最初只设置党政综合办、经济发展办、社会发展办。在咸安，财政所也被“干掉了”。直到去年省１７号文件出台，才恢复为“财政税务办”。