关于行政诉讼体制改革(七）

　　主持人：温恒国

　　受访人：杨利敏

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　　构筑回应当事人诉求的判决形式（下）

　　——关于重构行政诉讼判决形式的讨论

　　温恒国：在上一篇文章中，你谈到现行的关于判决形式的规定还存在着问题，能否具体谈谈你的看法？

　　杨利敏：从技术性的层面上来说，我认为至少还存在三个比较大的问题：首先是维持判决作为一种判决形式的合理性。具体行政行为作为抽象法秩序的个别化，自身是具有法律效力的，换言之，只要法院不撤销一个具体行政行为，行政行为本身就发生效力，并不需要法院的维持。在法院作出维持判决的情形下，则具体行政行为的效力究竟是行政行为自身的效力还是法院判决的既判力，抑或两者兼而有之呢？当情势发生相应变迁，或基于其他的原因，行政机关需要变更或废止或撤销被维持的具体行政行为时，是否受到法院既判力的拘束而不得作出，则反而成为问题。同时，对具体行政行为的维持并不是一种对当事人诉讼请求的回应，而纯粹是法官对客观法秩序的维护，以当事人保护自身权利而启动的诉讼，在诉讼终了时却完全转变为法官对客观法秩序的审查和维护，这与行政诉讼的内在机理不相吻合。

　　其次，驳回诉讼请求的适用和定性问题。《解释》规定了在三种情形下，法院适用驳回诉讼请求的判决。这表明《解释》开始意识到了行政诉讼对当事人诉求的回应问题。但从《解释》的规定来看，驳回诉讼请求似乎是在具体行政行为没有违法，而又不宜适用维持判决情形下的一种独立的判决形式。但如详加推敲，在每一个诉讼中，都会面临着法院对当事人的诉讼请求如何加以处理的问题。法院撤销了被诉具体行政行为固然是对诉讼请求的肯定，但如法院以现有的判决形式“维持”了行政行为，则法院对当事人的诉讼请求，是否需要作出回应呢？显然，在此情形下，法院实际也驳回了当事人的诉讼请求。

　　温恒国：也就是说，驳回诉讼请求的判决不能作为一种与维持判决、撤销判决等并列的独立判决形式。

　　杨利敏：可以这么认为。驳回诉讼请求判决与维持判决、撤销判决、履行判决和确认判决等的分类标准显然是不同的。

　　温恒国：我是否可以认为上述两个问题具有关联性，维持判决同时也就是对当事人诉讼请求的驳回。

　　杨利敏：是的。这里的关键问题是，行政诉讼法现有的维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决的分类是以法官对具体行政行为采取的处理措施而作出的，而不是根据我们前面所说的当事人请求法院判决的内容而进行的分类。如果是以当事人请求法院判决的内容为标准进行分类，则在每一种判决形式中，如果是对当事人诉讼请求的否定，都应作出驳回诉讼请求的判决。需要注意的是，驳回诉讼请求并不等于对具体行政行为的维持。驳回诉讼请求是法院对当事人诉讼请求的处理或回应，由于它没有对具体行政行为作出处理，而使既有行政行为的效力得以延续，而“维持”是法院针对具体行政行为所作的处理，是对具体行政行为的正面肯定。

　　温恒国：从理论上确实存在着这样的差别，但这又具有何种意义呢？

　　杨利敏：这里反映了我国行政诉讼构造中的结构性问题。前面已经说过，行政诉讼首要的功能是对当事人权利的保护，行政诉讼是为当事人向法院请求对自身权利的保护而设置的制度保障。另一方面，在行政诉讼中作为当事者的公民，在宪法中是立于主权者地位的，行政诉讼也是主权者对司法程序的利用，这要求当事人能透过诉讼程序对作为国家权力的司法权力施加影响。这两点决定了在行政诉讼中，原告方的当事人不仅有权通过启动诉讼程序来请求法院对自身权利加以保护，而且有权通过提出诉讼请求来规定法院的审理行为，即法院对行政案件的审理应当围绕着诉讼请求而展开，换言之，诉讼应当是对当事人诉讼请求的回应。这是诉讼当事人主义的底线———处分权主义的核心要著，如果不能满足这一点，则当事人在诉讼中的主体地位是成问题的。行政诉讼虽然也具有对客观法秩序的功能，使客观法秩序得以维护，但这种功能应当是透过对当事人权利的保护而实现的。因此，在行政诉讼中，法院审理的实质对象固然是具体行政行为，但法院对具体行政行为的审查是经过了当事人诉讼请求的塑造的。作为保护当事人权利和具体地实现国民主权者地位的机制，行政诉讼不仅应围绕着当事人的请求展开，且诉讼的终了应是对当事人请求的正面回应。而“维持”判决的规定体现的是法院越过诉讼请求对行政行为的直接审查，当事人一旦起诉之后，行政诉讼就完全转变为法院对行政行为是否符合客观法秩序的审查，并对此作出结论。在这种设计之下，当事人权利的保护似乎成为整个客观法秩序的“反射利益”，当事人的起诉首要的功能不是对自身权利的保护，而是起到促使国家自身对行政行为是否符合客观法秩序进行监控的作用。

　　温恒国：这似乎涉及到宪法中的一些问题了。

　　杨利敏：是这样的。这涉及到公民在国家中的地位等根本性的问题。我国的行政诉讼法是肯定行政诉讼是对当事人主观权利的保护的，即肯定公民相对于国家的基础性地位。但由于行政诉讼法制定于1989年，毕竟还没有完全走出计划经济时代的烙印，因此，在具体的制度设计上存在着与理念的不一致。这是另一个大问题了，这里不再详谈。

　　温恒国：你刚才说到从技术性的层面上，你觉得有三个较大的问题，前面谈了两个问题，第三个问题又是什么呢？

　　杨利敏：第三个问题是给付判决还有待较大的改进。目前法律规定的履行职责判决和行政赔偿判决属于给付判决。但履行职责判决又可以分成多种情况，它既可以是直接命令行政机关作出某种特定内容的行为，如发给许可证或执照，也可以是要求行政机关启动行政程序，对当事人的要求进行审查。它可以是有直接财产内容的，如要求行政机关给符合条件的相对人发放抚恤金、社会保障费，也可以是要求某种单纯的行为，如要求行政机关公开某种资讯，现有的法律已有赋予当事人该类请求权的情况。因此，对于履行职责判决所代表的给付判决，还需作进一步的细化，并规定各种判决适用的具体条件。另外，比较重要的是，在给付判决中还缺少一种重要的判决形式———责令行政机关停止作为。这类似于英美法中的禁令判决和大陆法系的停止作为判决。在有些情况下，行政机关的行为在进行中，但尚未作出最终的决定，而这种行为的进行本身已经给当事人权益造成了侵害，如违法的行政强制调查，此时对当事人权益的有效保护应是允许当事人请求法院发出禁止行政机关继续从事该种行为的命令。除了这三个问题之外，还有其他一些技术性的问题，由于时间关系先不谈了。

　　温恒国：能否概括性地谈谈解决以上问题的思路。

　　杨利敏：我觉得应当在行政诉讼法的修订中，吸纳司法解释现有的合理性的规定，并在此基础上，对判决形式作全面的整理，本着回应当事人诉讼请求的原则，构筑行政诉讼的判决形式。在《解释》和行政诉讼的司法实践中，已经越来越强调在诉讼程序进行方面的当事人主义，强化当事人在诉讼过程中的责任，责任是和权利相统一的，在强化当事人责任的同时，也应注重当事人在诉讼中的权利，尤其是当事人在形成审理对象方面的权能，这是在行政诉讼中对当事人主体地位的真正的尊重，也是通过诉讼本身所要表达的理念。最终，也许通过对判决形式的反思和整理，需要考虑的是建立行政诉讼的诉讼类型，因为不同类型的判决形式终究只是不同的诉讼类型的产物和结果。通过行政诉讼的类型化，使得对于每一种侵犯国民权利的行政行为，都提供给当事人一个可资利用的适当的诉讼种类，这将从根本上有助于行政诉讼目标的实现。

　　温恒国、杨利敏均为北京大学宪法学与行政法学博士研究生