《瞭望东方周刊》特约记者法伊莎/北京报道

　　从计划到市场，中国粮食政策迈出了艰难的一大步

　　6月1日结束的全国粮食流通体制改革工作会议，注定会在中国的农业问题史上留下深深印记。在这次会议上，温家宝总理阐述的深化粮食流通体制改革的原则和总体目标值得

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人们注意。

　　被一些媒体称作“新粮食政策”的目标包括：在国家宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。

　　改革还要求建立对种粮农民直接补贴的机制，深化国有粮食购销企业改革，切实转换经营机制，建立健全适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食流通体制，确保国家粮食安全等。

　　在两天后的全国粮食局长工作会闭幕式上，国家粮食局局长聂振邦说：“今年是全面推进粮食购销市场化改革的关键一年。”

　　6月3日，新华社发布了温家宝总理签署颁布的《粮食流通管理条例》，其中规定“严禁以非法手段阻碍粮食自由流通”，颁布的同时，《粮食收购条例》及《粮食购销违法行为处罚办法》被叫停。

　　放开市场，直补农民

　　年初发布的中央一号文件，已为新政策的实施树起了旗帜。新一轮粮食改革中最重要的两点莫过于放开粮食收购市场和价格，直接将补贴发放给粮食主产区农民。

　　据《瞭望东方周刊》了解，在天津等地，种粮农民不但被免除了所有农业税费，而且上一年的农业税费也被要求退回，此外，政府对种粮农民每亩补助30元。

　　6月8日至10日，温家宝总理在湖北农村视察，亲自从农民口中听到了“今年粮价比去年涨了四五毛钱，感觉还会涨”，农民也拿到了种粮补贴。总理再次向农民承诺5年内将农业税减完。

　　“政府不但不从农民那里收钱，还给钱。”有媒体引述农民的话语称，“如果再不念政府的好处，就说不过去了。”

　　“新政策将会对粮食产业具有深远的影响，对‘三农’问题的解决也有促进作用。这次改革提出加大对农业的投入，表明中央政府在农业上不再算小账。” 国家粮食局专家组顾问李思恒如是评价。

　　“以前直接花在粮食部门的钱，现在拿出一部分直接给农民，向市场化迈出很好的一步。同时也遵循了国际惯例。”中科院农业政策研究中心主任黄季昆对《瞭望东方周刊》说。

　　粮改的脉络

　　事实上，粮食改革一直是中央政府的关注重心。1998年，时任总理的朱基向中外记者阐述中国政府的改革计划时，提及的5项改革中的第一项就是粮改。

　　国家粮食局研究员丁声俊认为，“新政策是在原来政策的基础上调整和完善。”

　　朱基向中外记者阐述中国政府的改革计划，其中位居5项改革中之首的就是粮改。

　　“第一是指粮食流通体制改革。中国由于农业政策的成功，已经连续3年丰收，中国粮食的库存现在达到历史最高水平。”

　　随后，中国政府的粮食改革方案被清晰地阐释出来：保护价敞开收购农民余粮，粮食资金封闭运行、顺价销售，以及粮食企业的体制改革，简称“三项一改”。

　　有关专家对《瞭望东方周刊》介绍，当时的“保护价”是在1994、1996年粮价两次大幅度提高——1993年一倍多的基础上制定的，在全国范围内不分主产区、主销区、粮食种类、时间，不讲质量，全面收购。

　　“但实际上由于农民手中的粮食不可能完全收购，粮食收购资金封闭运行也做不到，顺价销售更无从谈起，3项政策一项也实现不了。”

　　早在1998年5月10日，李思恒参加一次会议，当时的国务院15号文件第8条称：在正常情况下，粮食价格主要由市场供求决定，粮食企业按市场价格经营粮食。

　　“我当时说，这是很好的政策，带有里程碑式的意义。但几个月后国务院35号文件发布‘三项政策、一项改革’，当时看来，保护价成了‘永久牌’的保护价。”

　　小岗改革的支持者，原国家领导人万里在评价时，对周围的人说，以前一直在把粮食价格往市场化上引，现在又要走回头路了？

　　政府认识到此项政策操作的巨大风险，粮食政策很快进行了调整，1999年的一次会议上朱总理强调粮食要分等级收购，也就是说，要更市场化一些。

　　国资委经济研究中心研究员赵晓对《瞭望东方周刊》分析说：“粮食政策进行调整是必须的，从经济学来解释，政府想保护农民，又想省钱，这两个目标要同时达到是不可能的。”

　　而国家粮食局研究员丁声俊认为，“采取敞开收购的手段完全正确，并且也取得了一定成效。新政策只能说是在原来政策的基础上调整和完善。任何一个政策只能解决一两个重点问题，同时也带来负作用。”

　　中国的粮食政策几年中一直在勇敢地探索，李思恒认为，中国的粮食政策经过两届政府的不断努力，完成了从计划到市场的转变。

　　李还认为，“如果说上次改革还侧重于甩掉财政包袱的话，那么这次改革没有提这一点，反而要加大对农业的投入，这表明中央政府在农业上不再算小账。”

　　5000亿粮食挂账谁来买单

　　1993年，国务院决定推出粮食收购保护价制度──粮食风险基金于是出台，并于1994年和1996年两次提高粮价，1998年，粮食总产量达到了历史最高峰的10246亿斤。

　　俗话说“谷贱伤农”，国家在担心丰产跌价的情况下损害农民种粮积极性，提出了“三项一改”，即：保护价敞开收购农民余粮，粮食资金封闭运行、顺价销售，以及粮食企业的体制改革。

　　这些措施取得了良好成效，但是，高价收购、库存成本，也导致政府不得不提供无底洞式的补贴，使国家财政负担日益加重，原本就亏损2000多亿元的粮食企业雪上加霜。

　　同时，中央对地方粮食风险基金补助实行包干办法，各地的配套资金必须纳入地方财政设在农业发展银行开设的粮食风险基金专户内，按期将补贴拨给粮食购销企业。粮食风险基金缺口对地方政府来说压力巨大。

　　虽然农发行的贷款看上去救活了本来奄奄一息的粮食企业，但由于它控制了粮食购销企业的买卖品种和财政链条，使得一些粮食企业只能走上挪用贷款畸形发展的道路。

　　粮食风险资金被大量挪用，国家审计署调查农发行的贷款累计下来总共有5000亿元，但只有2000亿元用于收购粮食。

　　仅有60余人的河南省兰考县0211河南省粮食储备库(即兰考县固阳粮管所)，采用上下串通、内外勾结、人人参与等手段，通过合伙虚开粮食收购发票，空打粮食入库单等办法，3年间盗挖国家储备粮240多万公斤。国家的粮食收购专项资金以每年几十万元的速度流入这些粮仓“硕鼠”的私囊。

　　在问及新粮改能否真正解决以前遗留下的问题时，赵晓说：“思路很好，比较看好这项政策。”

　　黄季昆称:“改革是不得已的选择，不改不行了。虽然直接补贴农民不是最好的办法，但毕竟是在向市场化的方向迈进。从长远来说，兴办教育、政府加大对农村公共设施、科研的投入才是治本的办法。”

　　黄还认为，“如果这项政策坚持三四年，粮食购销基本市场化，以前担心的事情就能解决。”

　　中央一号文件对粮食问题中遗留下的“三老问题”即“老粮”、“老人”、“老账”问题的解决作了规定。

　　“改革还有很大负担，老粮已被消费得差不多了，但5000亿的挂账谁来买单？‘老人’问题怎么解决？改革必须要付出成本的，这个成本要由政府来出，宏观调控的成本也应该由政府来承担。”黄季昆说。

　　“粮食政治”与市场化之争

　　几千年来，“民以食为天”的古训警钟长鸣，新中国成立以来，“粮食是关乎国计民生的大事，是政治问题，战略问题，社会问题”已成为国人的思维定式。邓小平曾指出，农业要出了问题，没有四五年恢复不过来。

　　1960年的大饥荒让很多人还记忆犹新，2003年非典期间超市连方便面都被抢购一空的恐慌历历在目。

　　更加现实的问题是，1995-1999年连续5年增产后，随即出现连续5年减产的趋势，并且2003年粮食播种面积仅为14.9亿亩，比改革开放初期下降了15%。

　　本来针对西部地区的“退耕还林”在全国24省市铺开，而建筑征地乱占耕田的事件却屡屡发生，粮田面积急需强力保证。由此带来的粮食产量不能满足需求的现状多少有点让人担忧。

　　据《瞭望东方周刊》了解，产大于销的5年间共积攒了3957亿斤的粮食家底，这在产不抵销的5年间已经消费得差不多了。而目前年需求为9800亿斤，去年的总产量仅为8900多亿斤。

　　目前的情况是粮食储备高，但仍不安全，是储备出了问题。“粮食企业掌握大量粮食，控制价格与市场，但不能对市场及时做出反应，所以储备高反而不稳定。解决这个问题，需要建立高效的中央直接控制的储备系统，中央与地方相协调。”

　　另一方面，正常的价格波动有利于销售商熟悉市场特点并储备，他们对市场的稳定比政府更有作用，同时可以分担政府压力。如果储备粮系统做得好，其他的完全可以放开市场。

　　粮食市场“看得见的手”和“看不见的手”各自地位如何，不同学者见仁见智。研究宏观经济学的赵晓认为粮食与一般商品无二，甚至可以不通过国家的宏观调控完全可以通过市场运转。

　　而李思恒和丁声俊对赵哓的不需要宏观调控的观点表示了反对，“粮食毕竟是特殊商品，关系到社会稳定，我们的政策是在国家宏观调控下充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用。”

　　水到渠成的未来

　　“说到这次改革，其实一点也不突然。它是一个长期调整、水到渠成的过程。”李思恒说。

　　2001年北京、天津、上海等8省市放开了粮食流通市场；2002年又放开广西、青海4省区。

　　2003年，购销平衡区的大部分省区内，也大部分放开了粮食购销市场。在湖南，除保留岳阳、益阳、常德、衡阳的中晚稻执行保护价收购外，其他10个市全开放。安徽全省放开，全国各省市也都纷纷放开市场。

　　“所以今年说全面放开实际带有扫尾性质。”李思恒说，中国入世已经3年，过渡期即将结束，如果粮食市场还徘徊在计划经济阶段，中国将得不到WTO成员的承认，因为WTO的要求涉及价格的制定办法及政府的干预程度。

　　众多学者都看好这次改革，改革将有利于加强产、销区之间的联系，减少体制性摩擦，同时，中国新粮食政策的彻底浮出水面也有助于农村一揽子问题的解决。

　　“农民也是随行就市的理性人。如果农民承受不了风险就会转变为农业的企业化经营，这才是通过市场化带来的真正的东西。有一批人会为农业服务，做分析、预测，社会组织也都会丰富起来。就像人身上有了伤口，它自动就会长好。”赵晓比画着自己的手指说。

　　能种粮的人种粮，种不了的人打工。不足的还可以调动国际市场上的资源，“握紧双手，你一无所有；张开双手，你拥有全世界”。

　　对于政策的具体实施，国务院法制办解释说:国家粮食行政管理部门等有关部门要抓紧制定和实施粮食收购许可规定、粮食流通统计制度等配套规章，落实条例规定的各项具体制度。

　　在问及新粮改能否真正解决以前遗留下的问题时，黄季昆认为，“原来每次改革都是只坚持一两年就停下，同时粮食连年歉收、减产，这是危险的。如果这项政策坚持三四年，粮食购销基本市场化，以前担心的事情就能解决。”

　　温家宝在湖北农村表示：“我还要告诉大家，在放开粮食收购市场和价格后粮食最低收购价就是一把尺子，摆在市场上就可以对价格进行引导。中央说话算数，农民的利益一定要得到保护。”