积极运用土地政策参与宏观调控

　　又是一个“6·25”，今天是第14个土地日。今年的主题是“树立科学发展观，珍惜每一寸土地”。

　　国务院提出运用土地政策参与宏观调控，这是新形势下国土部门的新任务。这一新任

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务，对于国土部门来说，既是搞好土地管理的新机遇，也是面临的大挑战。在此背景下，为了探索运用土地政策参与宏观调控的新政策和新途径，由市国土和房产管理局主办的土地政策与宏观调控研讨会昨日在深圳召开，深圳和全国知名土地管理和房地产专家、学者、官员参加了会议并作了精彩发言。

　　国土资源部土地利用司副司长束克欣

　　土地政策参与宏观调控要研究长效机制

　　圈地数字触目惊心

　　中央提出土地政策参与宏观调控，主要是基于对去年上半年经济运行情况的分析。中央认为，成绩是主要的，但存在的问题也不可忽视，问题集中反映在土地上，比如说重复建设问题、大量圈占土地办开发区的问题，这些情况有些数字是触目惊心的。据统计，全国开发区上报的，以各种名目成立的共有7000多个，规划的土地面积为4万多平方公里，这是一个什么概念？我们全国现有的660多个城市加上县城、建制镇加在一起才3.15万平方公里。

　　对土地资源的粗放利用、浪费、破坏带来的后果，我归纳为三个方面。

　　一是粮食安全问题。6年以来，减少了1亿亩；粮食播种面积逐年减少；粮食产量逐年减少。我们的粮食安全实际上已经遇到困难。沿海有几个省，本来粮食历年都是丰衣足食的，现在向外面调粮，无粮可调。

　　二是社会稳定问题。圈占的大部分是农民的土地，我们又没有很好地解决农民的出路问题，失地、少地的农民越来越多，由于他们的生计问题没有很好地解决，必然对社会稳定产生不利的影响。

　　三是金融安全问题，如刚才讲的开发区的规划土地面积为4万多平方公里，按10％的规划面积计，必然要搞基础设施建设，每平方公里大约要投入1.5亿，10％就是4000多平方公里，共要投入六千亿元，但真正能有效益的开发区有多少？但从检查来看，大多数效益都不好，这意味着六千亿的基础设施的投入埋在地里没有回报，就有可能出现有的地方已经钱打水漂了。这些钱是从哪里来的？银行贷款、企业拆借的、财政投入的。这些钱没有了，如海南省房地产泡沫至今还有几百亿收不回，教训是惨痛的。

　　显然，用土地来调整宏观经济，主要是要规范市场、规范运作来实现，达到经济的健康运作。我们这一次的治理整顿、土地调控不是行政手段，是法律措施。

　　为什么这么说？过去我们在用地问题上在发展过程中有很多是违法违规造成的，并不是我们没有法律的规定，这次通过治理整顿是要把它依照法律的规定进行纠正。

　　清理整顿初见成效

　　那么，宏观调控措施有哪些呢？从去年以来，我们发了许多文件，一个就是清理整顿开发区文件，一个是关于全面推行经营性用地推行招标拍卖文件。从今年一季度的分析来看，目前采取的措施已开始奏效。从正进行的二季度的分析观察，从土地供应来讲，有两个特征，一是新增建设用地供应量有大幅减少趋势，存量供应土地与新增建设用地供应量之比大幅增加，说明控制占用农地的措施作用是发挥出来了，这些措施在短时期内会起到明显作用。

　　但光有这些措施还不够，要研究解决长效机制，我体会主要从这样几个方面：

　　一是利益机制。现在造成土地资源大量浪费、粗放利用与利益机制不健全关系很密切，特别是我国正处于高速发展阶段，早先取得的土地，在今后的发展过程中价值呈现逐渐上升的趋势。现在，企业都争着拿地。拿地的时候，虽然付出了较高的成本，但以后就没有负担了，这跟国际上完全市场经济国家有不动产就要纳税是不一样的，因此我主张所有的建设用地不论是使用者还是企业还是政府都应纳税。

　　二是要鼓励农业发展，解决三农问题，国家必须统筹考虑解决好城市发展和农民利益关系。

　　第三是在法律上，首先要解决相关法律不配套不衔接的问题。其次，要明确土地的产权关系，包括集体土地，如果在权利的界定上进一步明确，对乱占乱用土地有很大的约束。

　　同时，应通过立法确定各级政府在土地问题上的职能是什么，我认为应取消项目用地的审批，同时也要规定地方市县政府统一审批程序，不能各搞各的。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员刘维新

　　从土地制度创新着手

　　本次土地热、房地产热，与上次有很大不同。1992年~1993年主要是由房地产热引起的，本次过热不仅是房地产发展问题，也包括其他产业。我们要探讨一下，我国三次进行土地政策调整，一次比一次严厉，为什么还制止不住，占地反而一次比一次多，造成4000万农民失地，这就值得我们每一个人深思。

　　我认为，现在的根本问题是产权机制和财政税收问题，必须从实施新政策和土地制度创新上着手解决问题。而要从土地使用制度上思考问题的根源，我提出三个归并一个归一。我们借鉴香港实行土地拍卖制度已有十七八年了，但没有考虑香港当时是殖民地，殖民地的政策短期效应相当突出，这种机制体制不改革不行了，因此我提出三个归并。一是所有产权归并。我国土地公有制有两种表现形式，一种是国有制，土地归国家所有。第二种是农村集体所有制。这两个应该归一。第二个归并，是土地的出让和划拨归并。我们的土地出让是借鉴香港的，现在实践证明从深圳拍卖第一块地以来，沿海不少地方已无地可拍了。那么地方财政来源如何解决，我觉得应该实行租赁制，把土地出让金转为第一次取得土地出让权的补偿金，可少一点，以后每年要向地方政府交税或交地税，这就不仅解决了地方政府的固定财源，而且还解决了外来商人圈地荒芜，各地区竞先降低的问题。第三个归并，将现有的建设用地的几种形式———商品房、经济适用房、合作建房等形式进行归并，这几种形式房屋价值悬殊很大，产权混乱。房地产的几个形式归并以后，现在开发商买土地时，一次交完土地使用权补偿费，三年之内建好房后卖给住户，住户每平方米要交纳的费用是微乎其微的，住户是负担得起的。外商占用土地后，在70年内每年必须交地租，这样，地产商不敢圈地。屯积的土地必须交税，不但解决了地方的财源也解决了投机、炒卖圈地问题，也减少贫富的差距。国家提出开征物业税，有人说开征物业税房价可降低40％，这种说法是不科学的，因为物业税跟地价是两个不同概念，物业税是政府行为，具有固定性、无偿性和强制性，土地的出让是个交易过程，两者不是一回事，说取消地价开征物业税是不对的。

　　我国物业税起步至少三年，我国下一步的土地制度改革是要实现三个归并，不理顺产权、机制是做不到的。一个归一是：涉及土地的两个规划互相制约，即城市发展总体规划和土地利用总体规划互相打架，这对土地资源的利用，提高效率是不利的，应该合一。

　　市规划局副局长洪海灵

　　规划要体现以人为本

　　城市规划在整个国民经济发展以及国家宏观调控中起到了很大作用。城市规划的目的是实现国有资源的合理配置，使各部门相互沟通，相互协调，将其做得更好、更科学。

　　要实现这个目标就要在规划中体现以人为本的理念，符合生态平衡及可持续发展的原则。政府在规划中要更多发挥保护职能，包括保护大自然、保护弱势群体。同时，政府要为市民提供一个好的生活居住环境。深圳在住宅市场化方面一直走在全国前列，但在解决暂住人员的居住问题等方面还有待检讨。在城市规划中必须体现基础设施优先的原则，要早抓基础设施建设。

　　规划还要对产业结构优化起导向作用。一方面目前土地资源相当紧张，另一方面，现在一些村都有许多项目待批，但什么该批，什么不该批值得我们研究。如果能把单位土地面积的产出作为我们引进项目的一个评价指标，建立这样一个体系，并以此指导我们引进项目，同时向全市各部门推广才能真正体现深圳在与全国各城市竞争中的优势。

　　农村城市化是今年深圳市政府大事之一。现在集体土地上一些规划的实施受到阻力，一方面在执法中缺乏一种刚度；另一方面对农民利益的补偿没有法律保障，导致大量的违法建筑的存在，农民违法占地情况也日益严重。现在市委市政府很重视，今年规划要从土地政策、利益分配上寻找结合点和突破口，对19个镇的规划进行整合，形成9大组团，逐步将原来的镇、生产队的结构根据城市发展的不同功能进行规划，为农村城市化打下基础。

　　市社会科学院院长乐正

　　采取利益组合解决冲突

　　深圳面积不大，特区内几乎无地出让，今年土地出让的重心已转向关外，城市发展重心也向特区外转移。在这里我提出两个问题与大家一同探讨。

　　一是深圳特区外农村城市化问题。农村城市化从理论上讲就是土地国有化，土地产权将产生结构性转移。这个质的变化，是特区外农村城市化最大的难点。在城市化过程中不可避免地会有严重的利益冲突，这些问题在现有法律框架下无法解决。任何冲突都涉及到利益的分割，即国家利益和土地占有人现有利益的冲突。一般可采取利益补偿方法来解决冲突，但利益分割达成协议非常困难。解决利益分割的另一种方法是采取利益组合的方式，把两者利益结合在一起，先完成产权的结构转移。

　　二是特区外的土地开发问题。城市主要的战略储备有两方面：一是土地资源，二是人力资源。深圳土地出让即使在特区外也都应减缓出让速度。人们一谈到开发似乎就涉及土地出让，在深圳这样一个土地资源贫乏的城市，土地供应节奏应放缓。香港开埠160年，但到目前为止，其开发用地占香港全部土地面积不足20％，且养活600多万人口。因此，我们的土地开发重点应放在二次、三次开发上，对已开发的土地进行再次开发利用，而不是对生地的开发。

　　市发展改革局财经处处长蔡羽

　　土地供应要满足产业需要

　　如今在土地供应方面，双轨制问题依然很严重。虽然现在许多土地是通过招、拍、挂形式推向市场，但是非经营性用地转为经营性用地的控制能力相当低。这次宏观调控为什么要拿土地开刀呢？我认为过去宏观调控手段是信贷与投资，但现在投资主体多元化，政府审批权下放了，现在国家调控的手段是信贷与土地政策。

　　深圳城市发展目前有两大瓶颈，一是基础设施不全。未来市民的出行方式将以轨道交通为主，这将对城市布局、土地供应都有很大的影响。

　　第二，在环境建设方面，现在特区外实行城市化，但是目前19个镇没有完善的污水处理系统。这些管网的建设是城市发展中很大的一项支出，也是城市发展的基础。

　　我认为土地出让第一要满足产业发展需要，因为税收来自于产业；第二要满足城市功能、居住、交通、环境；第三要满足国家、省土地调控政策的要求。同时，以后国土、规划、计划部门应相互协调，严控土地供应，强化土地储备，与供应制度相配套。

　　市政协委员、市城市规划设计研究院院长王富海

　　产业发展要考虑土地稀缺性

　　现在用土地政策来作为宏观调控的一种方式，我认为有两个问题，一是土地调控的基本原则；二是土地转化为城市建设过程中供需关系是扭曲的。

　　首先，从“供”这个方面，现有的一套GDP的评价机制、城市建设的原则没有保证土地空间发挥其应有的价值，反而变成了一个竞相削价的手段，鼓励大家用最便宜的价格去买地。其次，从“需”的方面，10年来，我们的城市人口增加了一倍，从住房发展的角度来讲，我们需要让更多人进入城市。由于我国人多地少的现实，再加上处在一个快速发展的时期，土地升值是一个不可避免的趋势。而现实是，由于我们将土地太便宜地出让，很多企业打着高科技等旗号，本来一万平方米土地可解决生产的，却非要十万平方米土地不可。这样一种投机行为在“供”的方面是不计价值的。

　　面对这两个问题，我们一要注重政策的综合性，如别墅用地，它应由市场来调节，而不是由政府来干预其用地该不该批。二要注意因地制宜，不同的地区采取不同的方式。中国沿海地区既是人口集中地区又是传统的粮食生产的主要区域，不能因为要保粮食而将未来可能的城市化的大态势抹煞掉。

　　土地在深圳的发展中发挥了非常有效的调控杠杆作用，特区内外不同的供应方式恰好适应了深圳在快速发展时期产业发展对土地空间的需求。土地资源的约束是硬约束，是谁也不能回避的。在深圳如果用土地调控社会经济发展，其现实意义很大。调控的原则无非三个方面：产业的发展、社会的需求和社会生态环境的保护。现有的控调手段主要有批租制、集体土地的低门槛、产业用地的优惠。在土地资源成为硬约束的条件下，发展任何产业都要考虑土地的稀缺性。如果不考虑土地资源未来的潜在价值及它对这些产业未来成本的占有的话，我们的决策就会产生很大的错误。

　　同时，要把集体土地国有化处理问题放到一个很重要的高度。这不单是一个土地储备问题，而且要利用城市的机遇较快地解决这个问题。

　　在土地规划上一定要精打细算。深圳现在面临的主要问题是目前能拿出来的建设用地已经不多了，如果还是粗放地去做肯定不行。国土规划比土地利用总体规划的覆盖面、讨论的问题要多得多，应该作为深圳未来可持续发展的一系列计划中很重要的方面。

　　对产业化的优惠政策应再讨论、再细化，要慎重使用优惠政策，对产值密度和建筑密度要有相应的规定，防止利用优惠产业政策进行土地投机、土地储备等行为的出现。

　　世联地产董事长陈劲松

　　执行宏观调控要刚性透明

　　宏观调控在控制土地供应方面比较硬。土地饥渴症预示着上海和深圳的房价将继续升高，在目前的格局下，正在损害着深圳和上海的城市竞争力。深圳的周边城市东莞和惠州地价很低，中心化和边缘化的差距越来越明显，房地产泡沫的程度和宏观调控预期的方向正好相反，如果这种情况再持续下去，区域之间的隔离将形成了严重的瓶颈和障碍，使得房地产市场出现非常不平衡的现象。

　　从深圳市来看，宝安、龙岗两区的土地资源也是有限的。深圳近期的土地拍卖政策执行的刚性很好，从全国的房地产市场来看，即使各地的土地出让都实行了招拍挂，在执行上还是有很大的差距，使得房地产市场上劣币驱逐良币的现象较为突出。不管什么政策，执行的刚性应该透明。

　　目前，通过完全的行政手段进行宏观调控有一些缺失。追求卓越的政策，实行法治是唯一的办法。这次宏观调控，树立新的发展观，从原来优先强调效率转为强调公平，这是正确的。关键是我们这么大一个国家，没有协调好区域的发展，哪怕在珠三角一个区域内执法水平也相差很大，所以有些政策是好的，但落实下来造成区域之间不正当的损害。因此，土地问题不仅是一个城市本身的问题，我们一个城市这样干，其它城市不跟进，是一个很大的问题。

　　第一，不要以价格作为宏观调控目标；第二，在全国范围内强调执行政策的刚性；第三，突破区域的界限，用市场来调控资源。具体的问题是，中国的开发商是没有土地储备的，发展商不作长远打算跟制度也有关系。目前深圳应该呼吁解决土地饥渴症的问题，这是市场上最大的瓶颈和制约，这个东西不突破，麻烦恐怕在三五年后会出现。

　　我们不应该把深圳的高地价作为调控的目标。另外，深圳一定要参与珠三角大范围内的区域整合。

　　本版撰文董超文摄影曾军敏

　　作者:本版撰文董超文