从1997年到现在的7年间，中央下发的关于土地方面的文件有好几十个。但是，文件在不断下发，土地却在不断减少。7年的时间，我国的耕地竟锐减了一亿亩。这引起了人们的广泛关注与思考：

　　主持人：各位好，欢迎来到《央视论坛》。6月25号是全国的第14个土地日。从1997年中办、国办发布的加强土地管理的16号文件，到今年6月8号国土资源部、发改委联合下发的

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严格建设用地审批管理的通知，这期间，严管土地的各种文件不断增发，但就是在这7年间，我国的耕地锐减了将近一亿亩。严格的土地管理制度为什么难以落实？今天，我们演播室就来探讨这个问题。我们请到的是两位嘉宾：一位是全国人大农业与农村委员会委员、特邀国土资源监察专员杨新人先生，另一位是《中国改革》杂志总编辑温铁军先生。

　　主持人：从1997年到现在7年的时间，我们注意到，中央一级的严管土地的政策，应该说是不断地出台。但是恰恰是在这7年间，我们流失了一亿亩的耕地。在这一亿亩的耕地里面，合理、合法的地有多少？非法的，还有乱占的地又有多少？

　　温铁军：大约总的各地办的开发区是5700个。其中经过国务院批准的大概只有30个。经过省级批准的也很少，大部分都是各级自己搞的开发区。违法违规征占土地的规模应该是非常大的。真正形成大规模的土地减少，是在世纪之交。它有一个陡然而起的高峰。

　　主持人：为什么会是在世纪之交的时候又出现陡然增加的这种土地被占用的情况？杨先生您怎么看？

　　杨新人：我觉得从地方干部这个角度来说，就是我只是看到眼前的利益，当前有需要，我就来占土地。因为土地用来种粮食的话，它的效益和用它来办工业或者搞房地产的效益差很多。

　　温铁军：可能根据当时建设用地的实际需要，你还得搞基础设施。当基础设施建设上去以后，当然会带来一轮新的投资高潮。地方经济要想发展，就只有拿规划了的地到银行去抵押贷款。因此任何一个地方如果想得到贷款，只要你有块地，到了银行可能很容易地就得到相当大规模的贷款。这是导致耕地大规模被征占的一个重要原因。

　　主持人：但是我们知道我们国家对土地政策一直实行的是最严厉的土地管理政策。为什么一方面是最严厉的，但是另外一方面，为了发展，最严厉的政策就可以一再地被突破？另外，我想知道从1997年到现在这7年间，中央一级关于土地方面发的政策大概有多少？

　　杨新人：现在执行的《土地管理法》是1998年修改的。在这以后，中央发了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《耕地保护条例》还有《建设用地审批办法》4个文件。国土资源部大概有5个文件，另外还有30个规范的其他文件。

　　主持人：那应该说文件如此频繁，如此多，再加上最严格的土地管理制度，感觉上是应该能够控制得住这种土地一再被侵占的现象的。事实上为什么没有阻挡住这个潮流，这个趋势？

　　温铁军：具体谈到土地管理本身，我认为存在体制上的问题。所有各个土地管理部门全都归当地政府，你如果不能为当地经济发展作出贡献，你可能就得靠边站。所以说，如果最稀缺的资源的管理部门是在当地政府系统之内，那是很难执行中央和国土资源部所发的这些文件的。另外一个方面的问题可能更重要，就是我们到现在为止，《土地管理法》的所有条文中，都没有明确承认农村的村社集体，它的土地所有权是必须通过交易才能转变的，才能转手的。我们实行的仍然是政府征占，而政府征占又主要通过地方政府征占。所以说，交易主体明确不下来，地方政府就会凭借权力来占有，而这点我想是目前制度中的一个最大的问题。

　　观点

　　土地管理部门归当地政府领导，就得给当地经济发展作出贡献，这样，就很难执行中央和国土资源部所发的有关文件，也很难执行严格的耕地保护制度。

　　主持人：七八年时间，几十个文件，应该说国家不是不知道刚才我们说的这些问题的症结所在。为什么这么多文件出来以后，好像没有什么效果？一直没有切中要害，是什么原因？

　　温铁军：关键还是我们正在争论的这些问题还不能在文件中表现。所以这些事情恐怕还需要通过修订《土地管理法》把这些基本原则明确下来。

　　主持人：还有一个问题，刚才都提到，中央的一些政策在下发的当时，或者稍后一些时间能够产生一定的作用，比如说1996年叫停，的确是停了一段时间，但是很快又该怎么样还是怎么样，为什么会这样呢？

　　温铁军：上世纪90年代，当时提出以地兴市，后来又开始提出经营城市。当地方自己没有资金和项目的时候，它往往是靠圈地，通过把土地套现来实现。你说防不住的原因，我觉得主要是利益太大了。

　　主持人：但是我们站在地方政府的角度考虑一下，也许对一个资源比较贫瘠，各方面的资源禀赋都比较不好的省市来说，它拥有的惟一财产就是土地。

　　温铁军：其实，大规模圈占土地，更多地发生在资源条件比较好，对外开放规模比较大的发达地区。沿海地区的竞争正在加剧，谁能吸引新的投资进来，谁的GDP就上得快。于是，大家拼零地价向外转让，等拼完零地价以后，拼财政倒贴、三通一平。只要你来，把生地变成熟地，管道铺装全都弄好，把资源牺牲掉换得你的投资。

　　杨新人：确实是这个情况，我觉得可能地方政府也有它的考虑。它解决发展的GDP问题，自己的升迁可能也考虑在里头。

　　温铁军：如果我们把人文、社会、资源、环境方方面面的协调发展作为指标来考核干部，不再以GDP为考核指标，那我想地方干部追求升迁的政绩观就会发生变化。

　　观点

　　现行的《土地管理法》没有明确承认农村土地所有权必须通过交易才能转变。不让交易主体在法律上明确下来，地方政府就可能会凭借权力征占土地。这是目前最大的问题。

　　主持人：从去年以来，国家共查处了16．8万件违法使用土地的案件。这种查处能够起到多大的作用，对于现在制止乱开乱占耕地的这种现象？

　　杨新人：虽然有这么多文件，这么多规定，这么多法律方面的规定，但是我认为没有执行得很好，惩处不严。

　　温铁军：在刑法上，如果你只是土地违规或者违法，并不受刑事处分。我们这次查处的结果，确实有大量的土地违法征占案件，但是被处理的非常少。处理完了以后，大部分还都是另有安排。

　　主持人：我们就看六七年来的经验。六七年的时间，几十个文件发下来了，照样是少了一亿亩的耕地，我们现在认识到问题了，将来能够避免这个问题的发生吗？会不会同样的情况再同样地发生？

　　温铁军：就目前看，我认为解决问题的办法，更为主要的是应该在制度上下工夫。所以我说，下一步修改《土地管理法》的时候，第一，严格限制政府征占，除非纯公益性的用地可以实行政府征占，其他的一概视为经营性用地。经营性用地就得走市场。严格限制政府征占，政府将不能再从土地征占中获益，这就打掉了以地生财，经营城市等等这些提法的根源。第二条，一定要让农村现有的土地所有权主体直接进入一级市场，并且应该实行工商业用地许租不许卖。这样，一方面降低了投资商、开发商的成本。地方经济能发展，农民也能长期得到好处。

　　杨新人：一些具体保护农民的利益的条款也要改进。征占地的补偿太低，补偿成本很低的话，促使了一些有实力的单位或者有权力的单位早征、多征、快征，为以后的土地增值作储备。而且在《土地管理法的实施办法》中有这样一条：在征地过程中如果发生矛盾的话，由县级以上人民政府负责调解，但是不影响征地的进行，意思就是说如果我征你这个地，我给你多少补偿，你有意见，有意见没关系，有意见我先把地征了，这个我觉得一点道理都没有。所以我觉得这一条还是应该改为在争议没有解决以前不要征地。

　　温铁军：因为客观上以前的制度已经造成了这样一种以地生财。比如说，我们现在知道在一个特大城市，平均3000口人就有一个房地产公司，这个城市有5000多个房地产公司，其中大部分是没有条件从事房地产开发的。它们为什么还活着呢？就是因为他们通过种种关系来圈地，弄一块地转手，一块地转手四五次，五六次，甚至更高。这样他们在转手的过程中，等于凭借权力，占有了土地变现的收益。土地在转手的过程中间，地租收益不断流失，农民没得到好处，政府也没得到好处，往往是被别人分肥分掉了。

　　主持人：我们刚才说的数字，七八年间流失了一亿亩耕地，给我们这个国家带来的是什么？

　　杨新人：咱们国家国土资源部的调查，后备耕地的资源大概还有一亿亩左右。如果说我们从七年前到现在已经损失掉一亿的耕地干了别的，也就是把后备资源用完了。

　　观点

　　大量没有资质的房地产公司之所以能够存活下来，就是因为他们通过关系圈地，在层层转手过程中，占有了土地变现的收益，农民没有得到好处，政府也没有得到好处。

　　主持人：当前诸多经济和社会的热点问题，无论是拆迁还是征地，都离不开与土地的关系。而仔细研读当前宏观调控的各项措施，其中关键性的举措也大多是与土地相关的。针对不断出现的土地流失的严重情况，不断地出台各种应对文件是必不可少的，但是行政文件的出台速度显然赶不上土地流失的速度。这就在提醒我们：光有严厉的文件是不够的，必须通过更加完备的制度设计和更加严厉的管理措施，避免各级政府把土地作为自己生财的钱袋子，才能真正把最严格的土地保护制度落到实处，减少土地的流失。

　　据《央视论坛》文本缩编

　　(山西晚报)