现在人们在宣传《行政许可法》时，往往把行政许可说得劣迹斑斑。这种宣传是片面的，如果行政许可真的

　　是一种“恶”制，我们为什么还需要立法加以确立和规范呢？事实上，行政许可是对人类很有益处的一种制度。

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　　《行政许可法》在7月1日正式实施了，该法是一部涉及几乎所有政府部门（至少90％以上的政府部门办理过，而且今后仍然要或多或少地办理行政许可）和涉及千千万万公民、法人和其他组织切身利益（一个公民在其一生中，可能要办理无数次行政许可，甚至公民尚未出世，就要办理行政许可———准生证）的法律。人们对这部法律的出台和它的内容也许还有一些疑问，本文试图给予若干阐释和解答。

　　我们先来谈谈为何要制定《行政许可法》，以法律规范行政许可。

　　制定《行政许可法》可能有很多理由，但最重要的有下述三点：

　　行政许可是市场经济条件下政府管理经济、社会和文化的重要手段，对于建立社会主义市场经济有着极为重要的和不可替代的作用。

　　现在人们在宣传《行政许可法》时，往往把行政许可说得劣迹斑斑，数落其许多不是和种种弊端。这种宣传是片面的，如果行政许可真的是一种“恶”制，我们为什么还需要立法加以确立和规范呢，干脆通过立法加以废除不更好吗？事实上，行政许可是对人类很有益处的一种制度。实践中出现种种弊病，产生种种劣迹，是人们没有用好这种制度，所以我们今天要立法规范人的行为，规范设立行政许可、实施行政许可的行政许可行为。行政许可的用处和益处主要有：

　　1．实行行政许可制度是转变政府职能，使政府回归政府角色的需要。计划经济体制下的政府不需要或者较少需要行政许可，因为企业、事业单位、社会团体直接依附于政府，政企不分、政事不分、政社不分，政府直接经营企业，直接管理事业单位，直接干预社会。在这种体制下，政府直接向管理对象发号施令，从而无需通过行政许可规范相对人的行为。而在市场经济体制下，企业有了经营自主权，事业单位和社会团体有了活动自主权，政府不能“越位”、“错位”，不能直接经营企业，也不能直接管理事业单位和直接干预社会，政府必须回归政府的角色，行使政府应行使的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。为此，政府必须运用行政许可等间接管理手段管理经济、社会、文化，规范行政相对人的行为，从而既保障市场自由，又维护市场秩序。

　　2．实行行政许可制度是保障人的生命、健康和财产安全的需要。

　　市场具有双重作用，既能促进经济发展，给社会带来财富，为人类提供文明幸福生活的基础；同时市场由于具有“外部性”和“信息不对称”的特点，又可能给社会带来风险、危害，如生产假冒伪劣产品，制造出侵害人们健康，甚至危及人们生命的各种事故、事件，如闻名全国的山西假酒案、河南假医案及各地不时发生的特大交通事故、火灾事故、矿难事故案等。因此，在市场经济下，必须对涉及人们生命、健康的行业、产品实行市场准入，建立行政许可制度。试想，如果没有行政许可，什么人都可以行医，什么人都可以制药，人们还敢看病吃药么？人们的安全还能有保障么？

　　3．实行行政许可制度是建构和维护市场经济秩序，保证市场有序运作的需要。

　　市场经济秩序的构建必须具备三项基本要件：一是规则，二是许可，三是监管。这三个基本要件是相互联系的：规则确定市场主体的资格、条件、行为规范及生产场地、生产产品等的质量和技术标准、要求等；许可则依据规则确定的资格、条件、行为规范、质量和技术标准、要求等把住市场入口关；监管则是在市场主体进行市场活动过程中对市场主体的行为进行监督检查，纠正和查处违反规则的行为。由此可见，行政许可与规则、监管一样，对于市场秩序均是不可或缺的。

　　4．实行行政许可制度是维护社会公共安全、国家安全和利益的需要。

　　社会公共安全和国家安全的维护、保障取决于多种因素，其中很重要的一个因素是对可能危及社会公共安全和国家安全的人和物的事前控制，如通过入出境许可防止国内外恐怖分子、国外、境外间谍可能的破坏活动；通过对有关武器、爆炸物及其他危险物品的生产、运输、保管、销售的许可，防止这些危险物品对公共安全和国家安全可能的危害。试想，一个国家，如果没有入出境许可，任凭恐怖分子和国外、境外间谍入出国境；没有危险物品管制许可，任凭人们生产、运输、保管、销售武器、炸药及其他危险物品，社会公共安全和国家安全还能有保障么？

　　另外，实行行政许可制度还有助于加强国家经济的宏观调控和适时地调整国家进出口贸易，维护国内、国外经济贸易秩序，保障国家的经济利益。在实践中，世界各国，特别是发展中国家，在货物贸易和服务贸易方面实行一定的有限制的许可制度，是国际通例。如果没有此种行政许可，完全敞开国门，一些关系国计民生的民族产业、行业任其受到冲击，国家经济利益还能得到保障么？

　　5．实行行政许可制度是保护环境和生态，保证人与自然、经济与社会的平衡、协调和可持续发展的需要。

　　价值规律和经济利益是刺激经济发展的强大动力，但这种强大动力如果没有一定的规制，可能导致对社会平衡和自然平衡的破坏，威胁经济和社会的可持续发展。例如，一些企业、组织、个人对土地、森林、草原、水资源等进行掠夺性开采，造成对环境和生态的严重破坏。为此，在人口、资源、环境方面实行一定的有限制的许可制度是必须的。

　　行政许可是现代政府经常和广泛运用的一种强制性行政权力。此种权力如不加以控制和规范，则极易被滥用，而行政许可的滥用对于公民、社会和国家均具有极大的危害性。

　　1．行政许可不规范，将导致规制过度，窒息市场的生机与活力。

　　市场需要规制，没有规制的市场必然失灵，这是为市场经济发展的历史经验，特别是为二十世纪前期西方所发生的经济危机的历史经验所证明了的。但是，规制过度，政府对市场管得过多、过死，则会窒息市场的生机与活力，不利于市场的发展。这一点可以从我国市场经济发展的历史经验得到证明：凡是政府规制过多的时期、政府规制过多的地区、政府规制过多的领域，市场活力就不够，发展速度就慢；反之，市场就充满生机，发展就展现希望。例如，我们比较一下二十世纪九十年代之后与之前的时期，比较一下经济特区、东部地区、沿海地区与中西部地区，比较一下商品市场与劳务市场、资金市场，即可看出这种差别。行政许可是规制的重要手段，而此种手段的利用可以给行政机关带来权和利。因此，行政机关有尽量多用、滥用的倾向，如不加以规范和限制，则必然导致行政规制过度，窒息市场的生机与活力。

　　2．行政许可不规范，将导致垄断盛行，妨碍公平竞争。

　　行政许可的重要功能之一是为市场提供秩序，保障市场运作的顺畅。但是，行政许可如果缺乏规范，此种功能将被异化：即它不再是为市场提供秩序，保障市场运作的顺畅，而是被人们用于制造地方垄断和部门垄断，阻碍市场主体的公平竞争，人为地分割市场和妨碍市场流通。如目前某些地方利用行政许可阻止外地啤酒、汽车等商品到本地销售，阻止外地商人到本地收购羊毛、棉花等；某些部门利用行政许可搞行业垄断、行政垄断，不许民营企业、个体企业涉足其“世袭”领域等。地方垄断和部门垄断的结果是保护落后，维护效率低下、价格昂贵、质量恶劣的生产、经营和服务。