石敬涛7月5日，劳动和社会保障部出台了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》的文件。该文件明确要求各地劳动保障部门，要把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。（7月6日《京华时报》）
显然，劳动和社会保障部该《意见》的出台，意味着今后农村进城务工人员加入医保有了制度性的保障，这也是最根本的长效机制。把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工
人员纳入医疗保险范围，解决他们在务工期间的医疗保障问题，这对于农民工权益的保障，无疑有着积极意义。我们甚至可以这样憧憬和想象：那些游离在城市和乡村边缘的农民工，一旦再次遭遇疾病侵袭、工伤意外或者是因年老体衰而丧失劳动能力，那么，这一特殊群体也终于能像城市“市民”一样享有社会保障的庇护了。
因此，农民工参保政策的“解冻”，劳动和社会保障部该《意见》的出台，对于弱势群体地位的提升和权益保护，有着积极的现实意义。它所填补的，不仅是进城民工群体的深深渴望，还有我国社会保障领域的巨大空白。但是从实际情况看，进城民工纳入医保的理想与现实之间还存在一个较大的落差，这个落差和距离，并不是一个《意见》的出台就能消弭的。对于这一现实境况，我们无法回避。
实际上，在劳动和社会保障部该《意见》出台之前，在不少城市已经先期出现了很多地方性的关于进城民工参保的规定。虽然制度出台了，但是农民工参加医疗和社会保险并没有我们想象中的乐观。一个比较普遍的问题是参保率不高、覆盖面也比较小。据报道，即使是在最早推出外劳力综合保险的上海，参保的只占外来人员总数的五分之一（4月14日《半月谈》）。
这一尴尬现实值得我们思索：为什么一项制度的“理想”与实施的“现实”之间存在如此的落差？为什么好的制度不能发挥其应有的作用？究其原因应该是多方面的。
首先，对于外来人员纳入医保问题，不少用人单位存在思维误区，错误地认为参加医保会加重企业负担，对于制度规定阳奉阴违；同时，外来民工因为社会保障意识相对薄弱，对于医保问题认识不够，了解不多，即使对于医保的益处略知一二，也会因为收入过低而心存疑虑，担心缴纳的保险金有去无回而逃避参保。还有一个不利的条件就是外来人员流动性太大，在参保的具体操作上也存在一些现实问题。上述这些因素都在有形和无形之中制约和限制了外来人员纳入医保的进程。这也就直接导致了进城民工纳入医保问题中理想和现实的巨大落差。
劳动和社会保障部有关负责人说，《意见》的出台“意味着今后农村进城务工人员加入医保将不再成为难事”。但是笔者认为，任何规则和公共政策的实施，若是仅仅有实体规定而没有程序保障，那么，该群体的实体权益将无异于画饼充饥，所有规则和公共政策的价值最终也将无法实现。因此，在不断呼吁新的规则和公共政策制定和出台的同时，更要顾及规则和公共政策的实施状况。只有切实健全规则和公共政策的实现机制，才能真正消弭理想与现实的落差。
