5月底，关于上海市政府拍卖私家车牌照是否合法的一桩“公案”备受瞩目。先是商务部高官在央视公然批评上海的做法违反了5月1日开始实施的《中华人民共和国道路交通安全法》。然而上海方面似乎依然故我，市政府官员甚至质疑商务部对相关法规的解释权。中央部级单位公开批评省级地方政府的政策，实属罕见；而地方政府在公开回应中并不领情，更是奇闻。难道上海实行的私家车牌照拍卖制度，仅仅是消费者之间为车牌而进行的竞争？

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　　聂辉华

　　地方与中央的竞争

　　商务部和上海市政府之间的“口水战”，看似风平浪静，但是如果我们注意到中国几十年来政治经济制度的变迁，特别是税制的改革，就不难理解“口水战”的背后，其实是中央政府与地方政府的利益博弈。

　　在统收统支的税制下，高度集中的财政体制使得地方政府在政策方面高度依归于中央政府。20世纪80年代实行分税制改革之后，一旦地方与中央之间的税种划分及分成比例确定，在税收方面地方政府就有了剩余索取权，相应的也就有了自己的利益和谈判力。一言以蔽之，分税制所代表的“财政联邦主义”改革，一方面赋予了地方发展经济的激励，另一方面也赋予了地方与中央博弈的力量和动力。

　　中国有句古话，“财大气粗”。道理很明显，经济越是发展，地方政府收入就越高，谈判力就越强，说话底气就越足。在笔者看来，这是上海市政府胆敢“叫板”商务部的深层次原因。上海市政府在回应中辩称，拍卖牌照是利用市场化手段解决资源稀缺问题。言下之意，我对发展本地经济负有责任，自然有权力使用有效的资源配置手段。

　　一旦地方政府将经济利益纳入自己的目标函数，那么，地方政府为了增加本地收入而采取种种手段干预市场经济以致扭曲竞争的现象自然不足为奇，这大概是分税制改革的另一种“副产品”。上海市政府早在1986年就开始实行私家车牌照拍卖制度，起拍价为10万元。直到2000年，针对沪产汽车的牌照起拍价逐步降至2万元，但是针对非沪产汽车的牌照起拍价却纹丝不动。这意味着买辆上海本地生产的汽车，至少可以便宜8万元。本来上海的上汽与湖北的二汽实力相当，这一歧视性的拍卖制度无疑使后者明显处于下风。上海市这一明显具有地方保护主义的政策激怒了湖北省，后者以其人之道还施彼身——对每辆桑塔纳征收7万元的“解困基金”，终于导致了1998年轰动一时的汽车贸易大战。

　　建立一个统一、开放的市场体系早在1992年就被列为中国市场经济建设的目标之一，但是地方保护主义却能给当地政府带来短期的巨大利益。根据上海汽车产业研究室的数据，2003年上海市共有78043辆国产轿车上牌，前6位的全部是沪产车，加上第9位的沪产品牌，7个本地品牌占据了上海市场69%的份额。需要说明的是，上海市实行牌照歧视性拍卖的十几年，正是中国汽车产业高速发展的十几年。

　　从1986年到今天，18年过去了，汽车产业完全公平的竞争并没有出现。在这种情况下，4月份商务部联合国家发改委等9部委，开展了针对汽车市场的专项整治，并且把“清理地方保护和市场封锁的政策规定”作为重点来抓。到这里，人们应该不难理解商务部对上海市政府的公开指责了，地方与中央的竞争有了另一层含义。人们衷心希望商务部的治理整顿能够奏效。只是，人们对不正当竞争和地方保护主义深恶痛绝，却很少注意到政府在后面所起的作用，更忽略了政府这一行为背后的制度性原因。

　　公权利与私权利的竞争

　　理想的政府，应该是一个合格的“守夜人”，即除了征税以便提供保护和公正之外，不应该介入私人事务。在市场经济下，政府的功能主要在于提供公共产品，通过法律和经济手段弥补“市场失灵”。道理在于，因为政府掌握着强大的权力，而作为普通人的政府官员都具有人性的弱点，一旦政府权力干涉私人事务，那么，公权利常常会侵犯私权利，腐败行为就在所难免了。要减少腐败，从根本上讲，就是要把权力尽可能地配置给市场，而不是配置给政府。因为权力是腐败之源，没有了权力，腐败自然减少了。然而，上海市的做法恰恰与此相反。

　　上海市政府声称拍卖牌照是为了筹资解决交通问题，也就是说是为了提供某种公共产品。理论上，政府提供公共产品主要有两种资金来源：税收和收费。拍卖牌照所得显然不是税收，上海市政府也没有权力增设税种。那么就是收费，这种为限制需求而制定的收费方式，可以理解为一种补偿性转移支付，即政府从一部分受益人手中转移一部分资金到另一部分人手中，以便对另一部分人进行补偿。买车人在享受舒适的同时，多交点钱补偿其他人因为道路拥挤造成的损失是理所当然的。

　　实行拍卖制度后，18年来上海市政府从中获利逾百亿，仅2003年就进账20亿。问题在于，这笔庞大的资金中，有多少真正用于改善交通条件？有多少对无车者进行了补偿？这一转移支付的真实效果如何？

　　从购车者的角度讲，他们本来完全不必支付这笔庞大的额外开支，支付牌照费等于是减少了他们的部分收入。他们本来也可以购买非沪产车，在歧视性拍卖制度下却不得不购买沪产车，这等于是减少了他们的自由选择权。

　　从无车者的角度讲，车辆的增多无疑增加了道路的拥挤程度，他们理应得到补偿。如果拍卖所得没有用于改善公共交通，而是挪作他用，就相当于侵犯了他们享受舒适的私人权利。

　　从上海市政府的角度讲，无论是其行为性质还是行为效果，都受人质疑。公权利和私权利的范围划分是由法律决定的。但是，上海市政府实行牌照拍卖制度目前已经无法可依了，因为它与5月1日实行的《道路交通安全法》是明显抵触的。上海市自行制定的任何规定或政策，从法律上讲都不能为其拍卖行为提供合法性依据。从报道上看，上海市政府对拍卖所得完全实行自行管理，而不是实行收支两条线，显然缺乏有效的监督，其“利益中性”的地位不免令人生疑。目前实行的现场拍卖、电话拍卖和网上拍卖都存在漏洞，不法经销商通过“虚拍”囤积额外的车牌，再相互哄抬牌价，以致一个普通的“掮客”都可每年从中轻松渔利十几万元！

　　不管上海市政府实行拍卖制度的初衷为何，很明显的事实是，上海市政府凭借公权利挤占了私权利的行为后果并没有得到详细、准确的考量和评估，并且确实给少数不法商人以可趁之机。如果把拍卖费用看作一种正常支出之外的“租金”，那么如果这些租金没有得到正常使用，或者被不法商人侵占，就会造成租金的耗散，造成社会资源的浪费。减少租金，避免浪费，防止腐败的最佳办法，就是取消租金。毕竟，限制车辆的方式很多，比如实行无成本的随机抽签制度，拓展道路面积，优先发展公共交通系统等。一个问题总有不同的解决之道，应该选择的是那些租金更少、权力更分散或者更多地配置给市场的方式。