针对几天前的暴雨淹城，北京市政有关负责人指出，北京排水设施不完善，管网配套建设滞后，城区原有排水管网很多都是解放前设计的，排放能力不够，排水标准较低。随着城市建设速度的加快，城市排水量已远远超过管线的原有设计能力。

也许这位负责人没有意识到，他的这段反思触及了一个远超出排水和北京范围的关键问题——防灾减灾能力落后于经济发展能力，已成为制约人类社会发展的主要矛盾之一。近二三十

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年来，世界许多城市规模急剧扩张，有些城市人口增加了上百倍。相形之下，城市自身功能却显出了种种老态、疲态、病态。

去年8月14日的美国、加拿大停电，影响了9300平方公里、5000万人，每天损失高达300亿美元，起因不过是纽约一座电厂遭遇雷击。事后美国总统布什承认，美国的电力供应网“古老而陈旧”。专家说，美国电网许多地方至今仍不堪一击：控制系统老化，发电站防备松懈，数英里长的高压线毫不设防，没有建立起一旦停电时最低限度的安全防护系统。

现代人对城市的依赖度越来越高。科技发达的大城市已经具备了机器人的某些特征，承担着市民一切物质和精神需求，制造出种种便捷和舒适。但是技术快速升级是一把“双刃剑”，电子系统、装备系统应用越普及，构造越精密复杂，越容易出故障，诊断和维修的难度也越高。由于人们急功近利，一些技术尚在磨合期便被提前投入使用，从而可靠度带有更大不确定性。

并不可靠的“生命线”

交通、通讯、供电、供水、供气等工程被称为“城市生命线系统”，是保证城市生活正常运转最重要的基础设施，任何环节滞后或失灵都可能导致整个城市瘫痪。它们应该随时做到后备充足、灵活应变。但现状是，多数城市的“生命线”缺乏自我保障能力。

日本建设省土木研究所专家说，1995年1月日本阪神地震之所以损失惨重，除震级大、预报不力外，关键是大都市生命线系统的脆弱性加重了灾情。震时大火冲天，火源多半来自天然气管道破裂引发的爆炸。地震毁坏了城市供水网，只能任凭大火助纣为虐。地震后公路、铁路、电话中断，具有自动化功能但缺乏备灾适应性的生命线系统处处受阻，全线处于“死亡”状态。

北京也不容乐观。北京地下主干线有上水、下水、煤气、天然气、电力、热力、电讯七大类的十几种管网，累计超过万公里，由于年久失修及信息不灵，近30年来酿成一系列事故，如地铁或其他基建施工切断电缆影响有关地区供电，工地钻探弄断电话线，地下水管爆裂造成数百户居民遭受水害。

中国交通运输系统工程学会副理事长张国伍教授说，以其应有功能来衡量，我国多数城市连“健康”都算不上，更不要说防灾了。

“夹心饼干”与“摊大饼”的较量

真正可怕的不是某一种危机，而是大小危机已成为常见病和多发病。因此，仅仅指责现代城市欠缺某项防灾功能是不够的，有必要对城市规划思想进行整体检讨。4月15日发生的重庆天原化工厂氯气泄漏事故造成9人死亡，其余15万人得到了快速转移，有人说这是个成绩。但中国灾害防御协会副秘书长金磊却看到了问题的另一面：重庆主城的7个区有危险品化工企业69家，它们与数百万市民朝夕相伴，城市规划的这一严重缺陷是酿成灾害的根本原因。

建设部副部长仇保兴希望人们从深圳的“夹心饼干”效应中得到启示。去年非典期间，深圳南边的香港、北边的广州非典病例都有上千个，而深圳只有15例。主要原因之一是深圳规划采取了多组团模式，分为16个组团，700万人口分散在各个组团中，每个组团的居住、就业、娱乐、生活具有相对独立性，组团之间人口流量不大。疫病流行期间，即使采取隔离措施，对居民和务工人员的工作、生活影响也比较小。相形之下，广州、香港的“摊大饼”式发展就暴露了弱点。

现代人的规划反而比不上祖宗？

追溯历史，城市规划就起源于卫生防疫。100多年前，英国的城市规划是由卫生部主管的。当时为什么要编制城市规划？因为黑死病、伤寒等疾病的流行大多发生在大城市。伦敦发生黑死病时，起初人们乱丢猫狗尸体，结果加重了疫情。人们对城市灾害进行反思，才有了城市规划，通过预先规划来解决城市的下水道修建、垃圾堆放、城市布局和绿化带问题。

罗马、巴黎等欧洲著名城市，都是先建地下排污设施，再在上面建城市。那里的人们很早就知道城市自我保障功能的重要性。中国城市规划设计研究院工程规划设计所所长谢映霞说，在人口膨胀、经济发展、生活节奏加快的今天，城市规划偏重满足人们的物质和精神享受，往往忽略了防灾功能。最生动的例子就是大片密集的高层建筑群，一旦发生灾害，这些“现代文明的标志”很可能瞬间变成人类生命的杀手。

她指出，我国法律虽然规定城市规划必须考虑防灾因素，但各地的执行多不到位，因为对城市防灾效果没有硬的考核指标，不列入地方领导政绩，对规划中的防灾漏洞也缺乏追究机制。

中国城市规划协会副会长邹时萌说，有些地方领导醉心于人人看得见的“形象工程”，轻视那些真正能够提高城市功能的建设项目，因为这类项目一般都在地下，投入大，运营费用高，一般人看不见。“在很多地方，政府领导请专家去搞规划只是做做样子。”他说。

中国“硬件不硬，软件太软”

再好的设备都要由人来操控。建立科学、有效的防灾减灾管理制度，特别是危机应对机制，与加强城市基础设施建设同等重要。

去年美、加大停电后，多数英国媒体认为，英国电网目前运转良好，应急机制比较健全，应该不会步美加后尘。孰料，仅两周后就发生了伦敦和英格兰东南部部分地区重大停电事故。

西方发达国家经多年探索，城市防灾管理体制和法规还是比较成熟的。金磊指出，纵览国外现代城市防灾减灾管理经验，尽管各国模式因国情不同而各具特色，但核心的内容是统一的。他们都有多元化、立体化、网络化的综合减灾、应急体系，都有一个以政府首脑为核心的固定的中枢指挥机构，并实施高官问责制，都有常设的专职机构及相关科学家、专业人员从头至尾参与减灾实践，都有严格而高效的政府信息发布系统及明确的政府职能。灾害大国日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算占国民收入5％左右，目前拥有各类防灾减灾法律近40部。美国1959年制定灾害救济法后，先后修改三次，每改一次都扩大了联邦政府救援范围及全面协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作，各类全国性防灾法律有近百项。

发达国家普遍在减灾法律中规定城市防灾的地位及作用，并就城市气象、地震、火灾及特重大意外事故、公共安全设有法律。反观国内，到目前尚缺乏最高层次的国家减灾基本法，在城市层面也缺少城市防灾法。在论述我国城市防灾减灾建设时，有专家概括了两句话：“硬件不硬，软件太软。”

不要“头痛医头、脚痛医脚”

已有专家对城市防灾减灾建设提出了很多建议和对策，但是张国伍教授认为，现在的局面，“头痛医头、脚痛医脚”的办法难以治本，必须调整城市建设的总体思路。他的观点是，要把城市当作一个有机的整体来对待，不能人为割裂各种功能。

他对北京市刚建成的轻轨13号线很不满意，因为这条线与原有的地铁环线没有对接。“比如西直门，轻轨站和地铁站离那么近，就是不接起来。”他说，“不仅乘客不方便，平时拥挤不堪，遇到什么灾难，抗干扰能力之差可想而知。”

“造成这么大麻烦，就因为轻轨和地铁是两家公司在经营，彼此有利益分割。”张国伍说，现在负责城市建设的部门很多，经常是各自为政，互不协调。修路的不管排水问题，排水的不管供电问题。各部门内部机构也不统一，只管自己眼前一段，极少考虑整体布局。“如果换作一个人，身体各部分这么不配套，他能站起来吗？”

向蜜蜂学习

金磊从另一个层面表达了相似的看法。他指出，目前我国防治灾害方面的法律有传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、防洪法、防震减灾法、气象法、消防法、道路交通安全法等多部，但这都是针对单方面减灾而制定的，局限性很明显。因为每次灾害形成时，必有次生灾害发生，地震可能引发火灾、水灾和瘟疫，火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞。针对这种情况，亟需一部综合减灾法来应对各类突发性灾害事件的发生。金磊说，虽然城市每一种灾变成因和特点不同，但是从危机管理出发，灾害一旦降临，其状态都是类似的。要研究各种危机事件的关联性，研究单一事件转化为复杂事件的途径，制定综合的战略、政策和管理计划，作出综合的组织和资源安排。

仇保兴在一次论述中引用了蜜蜂的例子：一窝蜂群，蜜蜂的数量多达几万只，这么多的蜜蜂集中在一个很小的蜂巢空间，并不影响其生存繁殖，因为蜜蜂分泌出来的蜂胶具有抗菌、抗病毒的功能。如果没有这种本领，蜜蜂早就被传染疾病淘汰掉了。这启示人们，只有将防灾意识贯彻到城市全部建设当中，城市机体才能长保健康和活力。