针对几天前的暴雨淹城，北京市政有关负责人指出，北京排水设施不完善，管网配套建设滞后，城区原有排水管网很多都是解放前设计的，排放能力不够，排水标准较低。随着城市建设速度的加快，城市排水量已远远超过管线的原有设计能力。

　　也许这位负责人没有意识到，他的这段反思触及了一个远超出排水和北京范围的关键问题——防灾减灾能力落后于经济发展能力，已成为制约人类社会发展的主要矛盾之一。近

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二三十年来，世界许多城市规模急剧扩张，有些城市人口增加了上百倍。相形之下，城市自身功能却显出了种种老态、疲态、病态。

　　并不可靠的“生命线”

　　交通、通讯、供电、供水、供气等工程被称为“城市生命线系统”，是保证城市生活正常运转最重要的基础设施，任何环节滞后或失灵都可能导致整个城市瘫痪。它们应该随时做到后备充足、灵活应变。但现状是，多数城市的“生命线”缺乏自我保障能力。

　　北京地下主干线有上水、下水、煤气、天然气、电力、热力、电讯七大类的十几种管网，累计超过万公里，由于年久失修及信息不灵，近30年来酿成一系列事故，如地铁或其他基建施工切断电缆影响有关地区供电，工地钻探弄断电话线，地下水管爆裂造成数百户居民遭受水害。

　　“夹心饼干”与“摊大饼”的较量

　　真正可怕的不是某一种危机，而是大小危机已成为常见病和多发病。因此，仅仅指责现代城市欠缺某项防灾功能是不够的，有必要对城市规划思想进行整体检讨。

　　4月15日发生的重庆天原化工厂氯气泄漏事故造成9人死亡，其余15万人得到了快速转移，有人说这是个成绩。但中国灾害防御协会副秘书长金磊却看到了问题的另一面：重庆主城的7个区有危险品化工企业69家，它们与数百万市民朝夕相伴，城市规划的这一严重缺陷是酿成灾害的根本原因。

　　建设部副部长仇保兴希望人们从深圳的“夹心饼干”效应中得到启示。去年非典期间，深圳南边的香港、北边的广州非典病例都有上千个，而深圳只有15例。主要原因之一是深圳规划采取了多组团模式，分为16个组团，700万人口分散在各个组团中，每个组团的居住、就业、娱乐、生活具有相对独立性，组团之间人口流量不大。疫病流行期间，即使采取隔离措施，对居民和务工人员的工作、生活影响也比较小。相形之下，广州、香港的“摊大饼”式发展就暴露了弱点。

　　现代规划比不上前人？

　　追溯历史，城市规划就起源于卫生防疫。100多年前，英国的城市规划是由卫生部主管的。当时为什么要编制城市规划？因为黑死病、伤寒等疾病的流行大多发生在大城市。伦敦发生黑死病时，起初人们乱丢猫狗尸体，结果加重了疫情。人们对城市灾害进行反思，才有了城市规划，通过预先规划来解决城市的下水道修建、垃圾堆放、城市布局和绿化带问题。

　　罗马、巴黎等欧洲著名城市，都是先建地下排污设施，再在上面建城市。那里的人们很早就知道城市自我保障功能的重要性。中国城市规划设计研究院工程规划设计所所长谢映霞说，在人口膨胀、经济发展、生活节奏加快的今天，城市规划偏重满足人们的物质和精神享受，往往忽略了防灾功能。最生动的例子就是大片密集的高层建筑群，一旦发生灾害，这些“现代文明的标志”很可能瞬间变成人类生命的杀手。

　　她指出，我国法律虽然规定城市规划必须考虑防灾因素，但各地的执行多不到位，因为对城市防灾效果没有硬的考核指标，不列入地方领导政绩，对规划中的防灾漏洞也缺乏追究机制。

　　中国“硬件不硬，软件太软”

　　再好的设备都要由人来操控。建立科学、有效的防灾减灾管理制度，特别是危机应对机制，与加强城市基础设施建设同等重要。

　　灾害大国日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算占国民收入5%左右，目前拥有各类防灾减灾法律近40部。美国1959年制定灾害救济法后，先后修改三次，每改一次都扩大了联邦政府救援范围及全面协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作，各类全国性防灾法律有近百项。

　　发达国家普遍在减灾法律中规定城市防灾的地位及作用，并就城市气象、地震、火灾及特重大意外事故、公共安全设有法律。反观国内，到目前尚缺乏最高层次的国家减灾基本法，在城市层面也缺少城市防灾法。在论述我国城市防灾减灾建设时，有专家概括了两句话：“硬件不硬，软件太软。”

　　不要“头痛医头、脚痛医脚”

　　已有专家对城市防灾减灾建设提出了很多建议和对策，但是中国交通运输系统工程学会副理事长张国伍教授认为，现在的局面，“头痛医头、脚痛医脚”的办法难以治本，必须调整城市建设的总体思路。他的观点是，要把城市当作一个有机的整体来对待，不能人为割裂各种功能。

　　他对北京市刚建成的轻轨13号线很不满意，因为这条线与原有的地铁环线没有对接。“比如西直门，轻轨站和地铁站离那么近，就是不接起来。”他说，“不仅乘客不方便，平时拥挤不堪，遇到什么灾难，抗干扰能力之差可想而知。”

　　“造成这么大麻烦，就因为轻轨和地铁是两家公司在经营，彼此有利益分割。”张国伍说，现在负责城市建设的部门很多，经常是各自为政，互不协调。修路的不管排水问题，排水的不管供电问题。各部门内部机构也不统一，只管自己眼前一段，极少考虑整体布局。“如果换作一个人，身体各部分这么不配套，他能站起来吗？”

　　(据新华社北京7月18日电)