“先行退付”喜与忧 本报记者 肖黎明 本报实习生 李丽 夏冰冰 曾艳

　　素有“九省通衢”之称的武汉，其承东启西、连南接北的区域优势使之成为了全国最大的药品物流集散地。武汉市拥有1890家药店和多个大型药品市场，经营着八千多种国产药和进口药，年零售总额15亿元，而药品年批发总额超过150亿元。武汉市一些医药界人士不无自豪地宣称：“占据了武汉市场，就占据了半个中国市场！”

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　　然而，武汉不仅是各路药品经营者竞相抢滩的要地，也成了一些不法药商流通假冒伪劣药品的源头。特别是汉西医药市场和中山医药市场的混乱状况曾引起国务院有关部门的高度重视，一些震惊全国的药品质量大案要案也时有发生。素有“武汉王海”之称的打假人士冯志波敏锐地抓住这一现象，改行专事药市打假，不仅迅速成名，而且获利丰厚。

　　在这种历史背景下，武汉市药品监督管理局于今年5月中旬郑重向社会承诺：从6月1日起，全国消费者在武汉零售药店买了假劣药品，均可获得武汉市药监部门“先行退付”的药款。

　　“先行退付”的承诺能否奏效，是否存在一些操作上的困难和制度设计上的缺陷？记者对此进行了深入地调查采访。

　　药监局出台“先行退付”

　　5月中旬，武汉市药监部门相继在全市设立9个退款窗口，并向社会公布举报监督电话。

　　关于“先行退付”试行办法出台的原因，武汉市药监局办公室一位负责人在接受记者采访时说，武汉市药监局制定“先行退付”的目的主要有五个方面：第一，武汉市药监局自1999年10月成立至今已经四年多了，主要职能是监督武汉市药品的销售和流通情况，防止假药的出现和流通。经过这几年的整治，假药已经得到了很好的防治，现在武汉市药店出售假药的现象不太多，药监局可以负担起“先行退付”的资金。第二，可以发动群众监督药店认真执行药品管理法。武汉市药监局目前只有181人的执法队伍，而全市共有1900家左右的药店，依靠药监局的力量是远远不够的。而武汉有830多万市民，如果发动群众来监督药店，则可以起到事半功倍的效果。第三，有利于药店提高警惕，把好进货渠道。群众来退款，药监局就可以根据群众的发票对出售假药的药店进行处罚。根据药品管理法的有关规定，一般是处以二到五倍的罚款。药店为了避免受到经济处罚，必须把好关，这样就可以杜绝假药流入终端市场，损害老百姓的身体健康和经济利益。第四，“先行退付”既可以提高老百姓对药店的信任度，又可以提高药店的信誉。第五，出台这个政策主要是想为老百姓办点实事。有些老百姓买到假药，去找药店，药店推脱责任，要么说负责人不在，要么说这不是假药。药监局对假药“先行退付”，可以省去老百姓不少麻烦，同时也可以达到监督药店的目的。

　　“对于‘先行退付’政策的出台，我们还是很慎重的。”上述负责人介绍说，当时在决定出台“先行退付”之前，武汉市药监局做了大量的准备工作。他们召集武汉二十多家比较大的药店负责人，征求了药店的意见，同时在武汉几个比较大的地方设点，广泛征求了群众的意见。同时，为了增强市民辨别假药的能力，药监局还举办了三期假药识别培训班，共有一百多位市民参加，取得了不错的效果。武汉市财政局和市政府法制办也表示对这项政策提供支持。

　　随后，这位负责人还带记者参观了设在药监局二楼的先行退付窗口。在各分局也都设有先行退付窗口，遍布武汉三镇。记者看到，在武汉市药监局先行退付处的墙壁上贴着先行退付的流程图，在房间的角落里还有一台电子触摸仪，消费者可以很轻松地了解整个工作程序。

　　“平时你们这儿忙吗？”记者问。

　　“不忙，从成立以来，我们一共处理了10起案件。”一位工作人员回答道。

　　“你们判定假药的标准是什么？”面对记者的提问，这位工作人员随手拿起一个药品包装盒开始解释：“每种药的包装盒上都有国药准字号，可以通过这个在网上查询。还有，每种药都有生产批号，如果国药准字号查不出来，查生产批号也可以。最直接的方法就是看药的外包装，假药的外包装字迹比较模糊，颜色也不正。如果这些都不行，我们可以把药送到药检所进行鉴定。”

　　记者还了解到，武汉市药监局推行的“先行退付”目前只是一个试行办法，时间是从2004年6月1日到12月31日，届时武汉市药监局将根据试行的效果决定是否继续施行。

　　药店和消费者反应不一

　　在武汉市一家大型的连锁药店里，记者采访了店里的几位工作人员。

　　“你们知道武汉药监局的先行退付试行办法吗？”“知道。就是你买到假药，去找药监局，药监局就把钱退给你。”

　　“但如果我在你们这儿买到了假药，我不想去找药监局，直接来找你们，你们会不会处理呢？”

　　“我们不管，药监局是我们的主管部门，你直接去找药监局就行了。是不是假药，还要药监局进行鉴定。”

　　“根据消费者权益保护法，如果我在你们这买到了假药，我可以要求双倍赔偿，你们会不会赔给我？”

　　“我们不赔，药监局会把钱退给你。药监局还会对我们进行行政处罚，那是我们内部的事情。”和记者理论的是一个男营业员，旁边的一个女营业员也不时地插话，“那是程序问题，不在我们的职责之内。”

　　在随后走访的另外几家药店里，当记者问到如果买到假药他们会不会处理时，药店的营业员在强调自己店绝对不会卖假药的同时，对记者的提问却没有很明确的下文。

　　武汉市药监局的负责人接受记者采访时也说出了药店对“先行退付”政策的担忧。据他介绍，药店的顾虑主要来自以下两个方面：第一，害怕顾客恶意消费。有的消费者在药店买了真药拿回去后，用假药调包，拿回来和药店扯皮。先行退付出台后，就把掉了包的假药拿到药监局，要求退回购药款。同时药监局根据消费者的举报，还要对这家药店进行行政处罚，这对药店是不公平的。第二，药店内部由于管理不善，致使进货渠道出现某些漏洞，一些不法商贩为谋取私利，在药店不知情的情况下把假药销售给药店，使药店不但蒙受巨大的经济损失、信誉受到极大的影响，药监局发现假药劣药出自该药店还要对其处罚，对药店来说压力不小。

　　许多消费者对武汉市药监局出台“先行退付”试行办法也纷纷发表了他们的看法。有的消费者认为“先行退付”属于政府的“善治”，保障了广大消费者的合法权益，充分调动了消费者的维权意识。“误买了假劣药品，可以无条件到政府机关去退赔，哪个老百姓不拍手称好？我相信，广大消费者是真心拥护的。”

　　有的消费者认为：“行政机关代退药款，一方面省去了消费者与药店交涉的麻烦；另一方面激发了群众的积极性，对市场上的假劣药品给予积极监督。同时，它也是行政机关变被动监管为主动监管的有效措施。这种便民利民的服务性行政行为应给予鼓励，值得提倡。”

　　还有的消费者从另一角度谈了自己的看法，提出了“先行退付”的资金保障问题，认为如果没有强有力的资金支持，“先行退付”不能长久实行下去，并认为“先行退付”使消费者放松了警惕性和维权意识。

　　据了解，武汉市药监局从6月1日开始实行“先行退付”以来，共受理了10起退付的案件，共计向消费者退付了九百多元药款。武汉市药监局的负责人向记者表示，如果出现数额较大的退付款，只要符合“先行退付”的规定，药监局都会先行退款给消费者。对于出现的资金缺口药监局会向财政局进行申请。同时，按照药品管理法的有关规定，药监局可以对卖假药的经营者处以二到五倍的罚款，这些钱都是要上交的，所以政府并不会因为“先行退付”而遭受损失，反而能够达到净化药品管理市场的目的。

　　与“双倍索赔”是否冲突

　　那么“先行退付”试行办法是否与我国消费者权益保护法规定的“双倍索赔”存在法律冲突？

　　武汉市药监局制定出台的《关于对消费者购买假劣药品实行先行退付的试行办法》中规定，消费者认为购买的药品在“先行退付”的范围之列，并具备“先行退付”的条件，并经药监局认定为《关于对消费者购买假劣药品实行先行退付的试行办法》第二条规定范围的假劣药品，自举报投诉之日起七个工作日内药监局通知消费者领取“先行退付”的药款。

　　《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十九条规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。

　　武汉市药监局“先行退付”是照价赔偿，消费者权益保护法规定的却是双倍索赔。那么，作为地方性行政部门的一个规定，会不会与国家的法律发生冲突呢？

　　武汉市药监局的负责人认为二者不会发生法律冲突。他对此解释说，不论“先行退付”，还是“双倍索赔”，初衷都是一样的，就是为了有力地保障消费者的合法权益，使其遭受损害的经济利益及时得到赔偿。

　　“消费者在我们这里先行退付后，还可以拿着购药发票到经营者那里要求双倍赔偿。”这位负责人进一步解释说，“先行退付”只是药监局对消费者买到假药后提供的一种救济补偿措施，消费者是否要求经营者双倍赔偿，不在药监局的职责范围之内。消费者如果要进行双倍索赔，是消费者与经营者之间的事情，药监局不再参与其中。但药监局可以根据消费者提供的信息，对出售假药的经营者进行行政处罚。同时，药监局提供给消费者的假药证明还是消费者依法维权的一份重要证据。

　　有关法学专家指出，买到假药的消费者在“先行退付”之后，可通过协商、调解或者提起诉讼的方式向假药经营者进行双倍索赔。

　　到底该不该“先行退付”

　　“先行退付”试行办法出台以后，武汉市药监局法律顾问范绪渊在武汉市一家媒体上发表题为《先行退付，突现‘善治’与责任》的文章，对此进行了详细地阐述：“先行退付的服务举措，虽无法律明确规定，但与药品管理法的立法精神、原则完全一致，其制度设计更有利于防止行政不作为、乱作为。……先行退付是一种制度创新……要坚持制度创新，政府的行政行为，只要不与法律原则和精神相抵触，且有其正当目的，以人民群众满意不满意为标准，并基于正当程序作出，就可以尝试。”

　　中南财经政法大学教授石佑启接受记者采访时也认为，武汉市药监局试行“先行退付”的目的并不是为了退而退，而是一项通过“先行退付”手段来达到净化药品市场、保护消费者利益、树立药监局勤政爱民新形象的举措。

　　然而，也有学者对武汉市药监局试行“先行退付”的做法提出了质疑。中南财经政法大学经济法教研室教授乔新生首先提出了自己的担忧：药监局把购药款“先行退付”给消费者，药店就会把责任推给药监局，认为药监局把药款退给消费者自己就不必承担责任了，为消费者进行双倍索赔设立了障碍。在记者采访中，武汉一些药店的说法印证了乔教授的担忧。

　　“先行退付中的‘退’字提法也不妥。”乔教授分析说，“在‘先行退付’中，政府扮演了一个什么样的角色？这让人想不通。只有卖出了东西，才可能退；什么都没卖，有什么好退的呢？这个‘退’字就把药监局推向了药品经营者的一方，使得药监局成了药品经营者的代言人。”

　　乔教授进一步解释道：“‘先行退付’与‘先行赔付’是有区别的。”乔教授举了山东省淄博市实行“先行赔付”的例子。2003年，山东省淄博市消费者协会在山东省推行“消费争议、先行赔付”服务承诺，其具体操作模式是：消协与企业签订责任协议，公开向社会推出投诉受理承诺，即企业提供一笔专项质量保证金，暂存消协，当消费者反映商品出现质量问题、企业无法解决或解决结果不能让消费者满意时，可由消协依法裁定并从保证金中提取一定的数额，先行赔付给消费者。这才是‘赔’，与‘退’是有本质区别的。”乔教授说。

　　那么，政府该不该“先行退付”呢？面对记者的发问，乔教授反问道：“政府为什么要‘先行退付’呢？”

　　“政府的职能是维护好市场的秩序，而不是经营者做错了事，让政府来为他来善后。政府没有必要这样做，也不能这样做。”乔教授认为，消费者可以通过法律来获得赔偿，就不需要政府再对消费者退付了，因为政府的钱是纳税人的钱，政府在自己无过错的前提下，对消费者退付，损害的是纳税人的利益。

　　“那政府就应该对假药坐视不管，让消费者自己解决吗？”记者问道。

　　“话不能这样讲，好政府不是不作为的政府。”乔教授说，“药监局出台这样一个‘先行退付’的政策，出发点是很好的，也确实起到了保护消费者利益的作用。但如果药监局能够改变一下自己的行为方法，也许会起到更好的作用。”

　　乔教授认为，消费者买到假药去找经营者索赔，最困难的是对假药的鉴定。是不是假药，消费者与药店的标准不一致，谁都不服谁。药监局可以免费为消费者进行药品鉴定，以药监局的鉴定结果作为解决纠纷的依据。“这样就减轻了政府的负担，在监督药店的同时，也可以增强老百姓对政府的信任。”