禁止商场户外促销合法否？(图)

http://www.sina.com.cn 2004年07月20日08:39 金羊网-新快报

　　新快报记者　余亚莲　肖伟华　陈红艳／文　陈海平／图

　　深读指引

　　近日，政府部门一纸令下，以占道经营干扰交通、治安秩序为由禁止商场门前的促销活动，此事在商界引起轩然大波，天河城、中华广场、时代、广百等十几余家大型知名商场纷纷联名向市人大、市政府上书。

　　围绕户外促销该不该受禁，双方争议的焦点是：商家在自用地上搞促销算不算占道经营？由此引发的问题则涉及到政府有否依法行政？户外促销的审批是否有法律依据？应该由哪些部门作出审批？审批如何规范？事前审批能否由事后监管所取代？在7月1日《行政许可法》实施后，政府能否依法行政，公民与法人能否依法维护自身权利？这一事件是值得关注的典型个案。

图：商场户外促销今后有可能消声匿迹。

　　缘起：政府禁令撤销商场户外活动审批

　　近日，细心的市民或许已发现，广州市各大商场门前的广场变得有些冷清了，往日张灯结彩的广场促销少了许多，这是为什么？

　　事情的起因还得从“五一”之前说起。广州市城市管理委员会办公室向东山区政府下发了穗城管办（2004）17号文件，内容是要求东山区有关部门撤销该区内商业广场如中华广场、英雄广场的商品促销、文化演出的审批许可。广州市城市管理委员会办公室（以下简称城管办）邓副处长告诉记者，17号文是城管办根据市政府的意见发出的。

　　文件下发几天后，广州大多商场均接到城管部门要求立即撤销一切户外活动的通知，通知认为，户外促销是“占地经营，干扰了交通秩序与正常的社会治安环境”。一石激起千重浪，此举引起了商界的强烈反响。

　　众多商家对此很不理解，纷纷联名上书，要求广州市人大及市政府取消该禁令，让广场活动重见天日。日前，天河城、中华广场、时代、广百等十几余家大型知名商场又联名向市人大、市政府提交了一份《关于支持商业广场举办文化推广活动的建议》。

　　市人大、市政府随即将联名书转给市法制办，要求尽快将事件调查清楚。据悉，有关部门非常重视商家联名上书一事，7月6日下午，据天河城广场及其它商家有关负责人表示，市政府法制办已经打来电话，详细询问了有关情况。

　　争议焦点：自家地上摆摊怎算占道经营？

　　户外广场活动究竟是不是大型的乱摆卖？户外促销是否就真的“占地经营，干扰了交通秩序与正常的社会治安环境”？

　　众商家认为，商业广场有别于公共广场，商业广场区域属商业物业规划图内的商业用地，是合法取得的用地，已依法交纳地价，完全属于企业自用地。“在自家的地上摆摊，怎么能算占道经营？”

　　广州市律师协会行政法专业委员会主任何富杰对占道经营的问题有自己的一套看法。他认为，如果商家拥有“土地使用证”，在“自己的土地”上举办活动，就不能算是占地经营、占道经营。因为，占地经营占用的土地必须是公共用地，政府部门不能以“占道经营”为由来禁止商业活动。

　　合法用地为什么要申请“占地证”？

　　耐人寻味的是，市城管办一边要求商家取消户外促销，一边又要求商家如需进行户外促销必须申请“占地证”。

　　负责发放“占地证”的广州市市政园林局有关人士表示，大商场前的占地促销一般需要市或区的市政部门审批，因为“大商场前的户外广场活动可以视作占用市政道路，因为广义上的市政道路包括公共广场、天桥辐射范围、人行道、车行道等。”如果商场的占道申请符合相关要求，那么市政园林局就会发给他一个“临时占用道路许可证”。

　　市建委有关负责人也表示，市政道路维修、开挖因需要占用道路，必须办理“占地证”，而商场临时占用广场举行活动也是占道行为，因此也要办理相关证件。

　　但是，当一些商家和促销活动主办方向所在区的建设局申请“占地证”时，却被告之：“占地证”是不可能发放的。“占地证”为什么不能发放？市政园林局有关人士表示：“由于现在很多户外广场活动都是不符合审批要求的，主要是干扰交通秩序与社会治安，所以市政园林局基本上没有审批过此类申请。”

　　拿不到“占地证”，意味着商家无法进行户外促销，众商家对此仍然深感困惑，他们表示广场是商家的商业用地，已依法交纳了地价，属商家合法用地，为何还要占地证？

　　大量审批是否有法律依据？

　　如果商业广场是商家的自用地，那么，从法律上来讲，市政部门是否有权干预商家的促销活动？尤其是在7月1日《行政许可法》实施后，商家在自家门口的经营活动需经政府的审批吗？这些审批是否全部都合法？

　　广州市一家大型知名商场的负责人告诉记者，每次搞活动前，他们都会向公安、消防部门等提出申请，经批准后才展开活动的；环市中路一家知名商场业务部负责人也称，他们此前是向工商、消防、公安部门申请的；也有部分商家称，搞活动前也会向商场所在区的城管提出申请。

　　专门研究行政法的律师何富杰表示，哪些活动需要审批，哪种活动需要审批，需要哪些部门的审批，根据具体的情况，法律上会有不同的规定，但每一次审批，都应该以相关法律为依据。例如，搭台演出不能有火灾隐患，需要考虑消防安全，就需要消防部门审批，而这种审批是有法律依据的。何富杰还表示，如果商场的商业活动是经过有关部门合法审批的，则要看这种审批是“一次有效”还是“一直有效”，这就表示并不是一次审批了，以后就能一直“照章”审批。但如果是“长期有效”的审批，政府部门撤销原有的行政审批，则必须根据《行政许可法》，给予一定补偿。

　　而对于法律上没有规定的，依据现行的《行政许可法》精神，政府部门则不应该胡乱设立行政许可。

　　双方意见

　　商家：广场文化活动一举多得

　　众商家认为，举办广场文化推广活动意义重大。

　　首先，广场文化活动活跃市民的文化生活，促进文化大都市的建设，还有助于政府宣传政策法规。

　　再者，活动不仅会吸引了广大市民，还能取得众多商家的赞助和直接参与，社会效应值得肯定。

　　并且，在户外举办活动的多为国内、国际知名品牌企业，他们正是看好广州的经营环境和强大的消费市场，广场活动的经济效应不容忽视。

　　另外，举办户外活动还有助于促进消费，增加税收，无论从哪个方面看，对政府、企业、民众都是一举多得的好事。众商家表示，取消商业广场的文化活动是很不明智的做法。

　　城管：商业广场促销影响广州市容市貌

　　对此，城管办邓副处长表示，城管办代表政府发文要求撤消商业广场商品促销、文化演出审批许可，主要是因为这些户外广场活动不利于城市管理，影响了广州的市容市貌。他认为，为了维持良好的城市管理秩序，政府部门有必要对此进行严格管理。

　　邓副处长说：“商家所谓的‘文化推广活动’是一个很模糊、很宽泛的概念，它囊括了纯粹的商业促销和政府行为性质的公益活动。事实上，60％以上的户外广场活动都是商业性质的，一般都是商场将户外场地出租给某个企业临时使用。这种促销活动实际上是一种变相的大型乱摆卖。如果允许此类活动泛滥，那么小商贩的乱摆卖是不是也可以允许呢？”

　　邓副处长还向记者透露，今年国庆、明年春节等节假日来临时，城管办还会专门针对商业广场促销重新发文，严格控制户外广场活动的审批。但促销禁令也不是“一刀切”，健康咨询、“申亚”等大型公益性活动经审批后仍可举行。

　　求解：审批要规范

　　据了解，广州各区商场、广场搞活动所需申报审批的部门不太相同，至于应该向哪些部门申报，目前法律上没有统一的规定。因此，众商家上书市政府，建议市政府尽快制定配套商业广场文化活动的管理政策，让商家有法可依、有章可循。使审批更加规范。

　　商业界一位知情人士7日透露：“政府有关部门不仅十分重视这起联名上书事件，更有政府调查人员表示：城管部门这样做没有执法依据，政府将会给商家一个说法”。

　　对此，有商家乐观地推测：商家联名上书已引起政府重视，相信政府会慎重考虑，说不定会出台让政府、商家、消费者三赢的法规。

　　事后监督代替事前审批

　　针对林林总总的各类审批，何富杰认为，根据《行政许可法》的精神，有一些审批是可以用事后监督来代替事前审批的。如果没有相关法律作为审批的依据，但政府部门又不得不管的时候，政府部门可以通过事后处罚进行管理。

　　例如，商场的活动由于围观人数太多，人群挤到了交通要道上，影响到交通，这时就需要交警方面和城管方面来管理。但这种管理不一定非要事前审批，商家本身应该控制一下情况，如果商家控制得好，活动并不影响交通，那么就没有必要每个活动都要事前审批。政府部门可以采取事后监管的方式，如果阻塞了交通，可以罚款等。

　　（晓航／编制）

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