本报记者 秦平

　　行政许可法的实施，无疑为整个社会注入了新的活力。既然有了法律人们必然就要以法律的标准来要求我们的政府机关，于是人们开始以行政许可法，这种新的眼光来审视政府的行政行为。对一些在我们以前的日常生活中本已习以为常的事，人们也提出了质疑之声。政府部门对企业或个人进行年检是合法的吗？人事部门强制设定职称英语考试是合法的吗？

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有了疑问就必然会有人付诸行动，于是这些问题最后都会堆到法院来，由法院做出裁决。那么，行政许可法以后的行政诉讼与以前有哪些不同呢？法院应该为可能即将到来的行政诉讼新高峰做好怎样的准备呢？带着这个问题，记者走访了中国政法大学法学院马怀德教授。

　　行政许可法落实的关键是司法审查

　　马怀德教授对记者说，行政许可法对政府来说是限权法，对公民和社会团体来说是维权法，而这部人们寄予厚望的法律最后究竟能不能落到实处，关键还是要看司法机关。如果在行政许可法实施以后，行政机关还是依然故我，法院又不能及时跟进，起到监督的作用，那行政许可法就会被束之高阁。所以在这种情况下法院必须要意识到行政许可法对司法的依赖性，并及时对行政审判工作进行调整，以适应新形势下的新需要。

　　行政许可法对行政审判的新要求

　　行政许可法究竟对行政审判工作产生了怎样的影响，提出了怎样不同以往的新要求，针对记者的这个问题，马怀德教授作了分析，他说这种影响主要表现在以下几个方面，第一，行政许可法为法院审理行政案件提出了更加具体和严格的要求。以前法院在审理行政案件的时候，法律并没有一个很严格的规定，所以审查的标准也并不确定。但行政许可法在这些方面就规定得比较严格，比如，行政机关在受理行政许可申请时，要在二十天之内做出行政决定，特殊情况可以延长十天，超过三十天就意味着程序违法，所以在审理行政许可案件的时候比一般的行政诉讼有更加严格具体的标准。

　　第二，行政诉讼的原告资格扩大到了历史上从没有过的广度。过去我们的行政诉讼法对原告资格的规定不具体，原告一般都必须是指行政决定的直接受侵害者，最高人民法院的司法解释中虽然规定了相邻权人，但在执行中还是有误区的。行政许可法做出了申请人和利害关系人的规定，这里利害关系人就可以做更广泛的解释，比如一个行政规划，它的利害关系人可以扩大到受到这个规划影响的所有人；再比如，由于政府对经营者滥发许可，且疏于管理，给消费者造成损失的，消费者也可以作为这一行政决定的利害关系人进行诉讼活动。

　　第三，法院审理对象和判决方式上的变化。在审理对象上，以往的行政诉讼，法院不仅要审理行政机关，也要审理行政相对人，而在行政许可法的有关程序中，一个由许可而引发的争议，法院审理的重点只能是行政机关的作为和不作为，而不能审理申请人。同时判决方式也会发生变化，以前的行政诉讼，法院只能做出撤销行政决定或要求行政机关进行赔偿这种判决，而行政许可法丰富了法院的诉讼种类，法院可以对行政机关课以义务，判决行政机关限时发放许可证，这就使判决有了明确的内容；法院也可以判决行政机关对申请人和利害关系人进行行政补偿，行政许可法第八条就规定了由于行政机关的合法决定给当事人造成损失的应予补偿；另外，当事人可以进行变更之诉，要求法院撤销行政机关违法的许可，对违法的许可直接进行变更。

　　第四，行政许可法也为行政诉讼增加了新的内容。行政许可法要求许可不得收费，一般地来讲，无法律依据的收费都会有内部的收费文件。比如，上海拍卖汽车牌照，实际就是一种许可收费的形式，依据的是地方性的规章。这时候司法审查可能就会针对设定收费的文件。当然，地方性法规、规章违反立法法的有关规定，与上位法发生冲突的，更多的还是要依赖立法机关的法律审查。

　　马怀德教授认为，行政许可法扩大了行政诉讼的受案范围和原告资格，这是这部法律的进步性所在，而这些进步性要在现实中得以体现只有依赖于司法，对于行政许可法的有关规定我们不能指望行政机关自觉地去遵守，它需要司法机关进行监督。行政许可行为的司法审查

　　孔祥俊

　　尽管行政许可案件不是新类型案件，但行政许可法实施后，行政许可案件仍会有较大变化。因为，不仅强化司法监督是行政许可法的基本精神，而且其制度创新和制度完善也将对审理案件产生全面的影响。

　　强化司法监督的基本立法精神

　　任何制度的有效实施除依靠实施主体的自觉行为外，还需要有效的监督制约。从某种意义上说，监督制约机制是行政许可制度有效实施的基本保障。行政许可法对“监督检查”和“法律责任”的专章规定，集中体现了其强化监督制约机制的立法意图。尤其是，除上级机关的行政监督外，立法者显然贯彻了强化司法监督的重要精神，或者说司法监督无疑在强化对行政许可的监督制约机制中独树一帜。例如，该法不仅在总则中的第7条规定了公民、法人、或者其他组织对行政许可行为及其造成的损害，提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的权利，而且还在实施行政许可的有关规定中，对特殊情况下提起行政诉讼的权利做出了规定，如第38条规定的对不予行政许可决定提起行政诉讼的权利，第53条规定的对行政机关不采取招标、拍卖等提起行政诉讼的权利。这种如此三番五次地交待诉权的做法，在其他类似立法中是比较少见的，这显然是为了强化对实施行政许可的司法监督。因此，加强司法审查是对行政机关实施行政许可行为强化监督制约的重要环节，人民法院是行政许可法贯彻实施的重要监护者。人民法院通过行使司法审查权，确保行政许可机关依法行政，切实保障公民、法人或者其他组织的合法权益。

　　行政许可法提供了新的审判准则

　　人民法院审理行政许可案件，乃是对行政许可行为的合法性进行司法审查，其核心是审查行政许可行为(包括行政许可，以及与行政许可密切相关的不予行政许可和变更、撤销行政许可等具体行政行为)是否遵守了行政许可法及其他法律的实体和程序规定。既然该法确立了一系列适用于所有行政许可领域的新规则，这些规则为人民法院审理行政许可案件提供了新依据。而且，该法关于行政许可设定的规定以及监督检查的规定，也可以成为人民法院判断行政许可依据是否合法、有关行政机关是否尽到了监督检查职责的新规则。因此，从行政许可案件的受案范围、当事人的确定到行政许可行为的事实认定及法律规范的判断和适用，该法都明确了一系列新的规则，使法院在审理行政许可案件中有了新的更为明确的准绳。

　　例如，违反行政许可法关于行政许可设定权规定的法律规范，不能作为认定行政许可行为合法的依据。诸如：无行政许可设定权的规范性文件(如部门规章)设定行政许可的；有设定权的规范文件设定的行政许可违反行政许可法规定的，如地方性法规和地方政府规章设定限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，或者限制其他地区的商品进入本地市场的；法规、规章对实施上位法设定的行政许可做出具体规定时，增设行政许可，或者增设违反上位法的其他条件的。法院审理行政许可案件时，可以按照法律适用规则行使选择适用权，不适用违反行政许可法和其他上位法的规定。此外，未经公布的规范性文件不能作为审查行政许可行为合法性的依据。因此，倘若被诉行政许可行为系依据此类规定做出，法院也就不能作为审查败诉行政许可行为合法性的依据。

　　明确和扩张了行政许可案件的范围

　　行政许可法第7条和第8条第2款规定，既对行政许可领域的行政诉讼和行政赔偿诉讼进行了明确，又确立了行政补偿诉讼新类型。

　　首先，我国行政诉讼法只规定了行政诉讼和行政赔偿诉讼两种诉讼类型，行政许可法第7条规定的“有权依法提起行政诉讼”和“有权依法要求赔偿”，就是与行政诉讼法规定相对应的两大诉讼类型。该条将可诉行为规定为“行政机关实施行政许可”的行为，显然不仅限于“行政许可”(该行为是该法第2条专门界定的准予许可行为)，而还包括涉及行政许可的相关行为，如不予行政许可、不予答复、行政程序中的侵害行为以及变更、撤销行政许可等具体行政行为。因此，行政许可案件的范围是广泛的，涉及是否准予许可、如何实施许可以及变更、终止和监督许可的全过程。

　　其次，我国个别法律对于行政补偿有所规定(如土地管理法)，但行政诉讼法对于行政补偿诉讼未作明文规定，或者说行政补偿诉讼的属性还有些不明之处。行政许可法在信赖保护原则之下，明确了行政补偿在行政许可领域的普遍适用性。由于与行政补偿相对应的行政补偿诉讼具有不同于行政诉讼和行政赔偿诉讼的特殊性，行政许可法第8条第2款既是对行政补偿的单独规定，又是与第7条的并列规定，且对行政赔偿与行政补偿的表述方式也是类似的，其将行政补偿诉讼单列出来的意图也是非常明显的。因此，行政许可法创设了与行政补偿相对应，并与行政诉讼和行政赔偿诉讼鼎足而三的行政补偿诉讼新类型。