民主管理渠道亟待畅通

　　对广大职工来说，以职代会为基本形式的职工民主管理制度，是实现民主政治权利的主渠道。但在一些企事业单位，职工民主管理制度日益“空心化”，甚至干脆被忽略。

　　从各地工会开展的《工会法》执法调研和检查中发现，一些企事业单位职工民主管理

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制度很不健全，特别是一些非公企业，基本上没有建立工会组织和职工民主管理制度；一些国有、集体及其控股企业因改制，职工民主管理制度受到极大的冲击，个别的甚至没有建立职代会制度，即便建立了职代会制度，有的也流于形式，如有的职代会长达六七年不换届，有的工会主席长期兼职等。在这样的形势下，尊重和保障职工民主政治权利在一些地方、一些企业也就仅停留在了理论和口头上。

　　作为落实“依靠”方针的有效载体，职工民主管理制度自新中国建立以来一直得到积极倡导。1986年，我国还颁布实施了职代会条例，对职代会的适用范围、职权内容、组织形式等作了法理意义上的明确，《全民所有制工业企业法》又进一步作了规范；我国现行的《宪法》、《劳动法》、《工会法》等对民主管理制度也都作了相关规定，企业应当建立职工代表大会或其他形式的职工民主管理制度。同时，职工民主管理制度是保障职工行使民主参与和民主监督、维护职工民主政治权利的重要机制的基本属性，使其与集体合同制度一起，成为修改后的《工会法》确定的工会两大维权机制。客观地说，在各级党政的重视和支持下，在各级工会组织的努力下，以职代会为基本形式的职工民主管理制度近年来取得了相当的进展。统计显示，截至2003年底，全国已有21个省、自治区、直辖市就非公有制企业的民主管理或职工代表大会制度制定规范性意见，有的省还制定了《企业职工代表大会条例》，明确规定所有企业都必须建立职工代表大会制度；全国有35.1万家企事业单位建立了职代会制度，在已建立职代会制度的国有、集体及其控股企业中，实行业务招待费使用情况向职代会报告的有23.8万家，开展民主评议企业领导干部的有26.3万家；全国实行厂务公开的企业有29.1万家，其中有14.1万余家为非公有制企业；在全国建立董事会制度的5.6万家基层工会所在单位中，工会主席进入董事会的有2.9万家，建立了监事会的4.4万家基层工会所在单位中，工会主席进入监事会的有2.5万家。

　　尽管如此，职工民主管理制度作为工会基本的维权机制和工作抓手，无论是其建制数量还是运行质量，距充分发挥效能还很远很远。这一点在我国公民民主权利越来越得到充分主张的现实态势映照下，尤为突出。根据各地已开展的《工会法》执法检查和工会自查情况，职工民主管理制度在实践中遭遇的挑战相当严峻：

　　一是职代会制度发展不平衡。尽管国家有关政策法规三令五申地强调，国有企业改革改制必须坚持全心全意依靠职工群众，做到在现代企业制度下职工民主管理与企业负责人依法经营管理相结合。但实际上仍有一些改制企业没有坚持职工民主管理制度，个别国有、集体企业领导及地方主管部门领导在企业转制时，出于多方面的原因，忽视或故意回避职工民主管理程序，企业改革改制方案、职工安置方案等不经职工代表大会审议通过，引起职工强烈不满。据有关方面的信息，近几年大规模的职工集体上访案件，多数是由于企业转制安置方案不经职代会讨论通过引起的。

　　而且，职代会制度运行质量也亟待提高。主要表现为职代会职权内容落实不到位，职代会运行操作程序不规范。不少企业规章制度大多由企业单方制定，没有工会的参与，不经过职代会讨论通过，结果致使许多职工被企业依据这些规章制度开除或处分时，还不清楚这些制度的内容；一些企业职工代表的产生过程不规范，并普遍忽略对职工代表的培训和确保职工代表行使职权的制度建设，受制于职工代表的素质、能力，职代会难免流于形式。

　　造成上述状况，既有个别企业负责人对工人阶级主人翁地位认识不到位，忽视甚至无视职工民主管理权利的原因，也有职工民主管理制度自身建设不能完全适应形势发展的因素，如传统的民主管理形式与现代企业产权制度存在如何协调的问题，职代会和职工民主管理的相关法律法规不够系统、全面，已不能适应新的企业产权结构和运行机制的要求，特别是现行的职代会条例颁布于1986年，其关于职代会适用范围、职权内容、组织形式等方面的规定，带有深深的计划经济烙印，已经严重滞后于实践的发展和需要。

　　二是非公有制企业职工民主管理、民主监督基础薄弱，形式单一，甚至渠道不畅。近年来我国非公有制经济发展迅猛，无论是其经济总量还是从业职工人数都已占据全国总量的“半壁江山”，但截至目前，我国尚未有国家层面的规范非公有制经济组织职工民主管理的法律。据来自中华全国总工会的统计，目前全国有近10万家非公有制企业建立了职代会制度，但与非公有制企业的总量发展相比，这是一个很小的数字，因此，在非公有制企业职工民主权利普遍难以得到有效保障。并且，这种对职工民主权利保障的缺失，已经影响到了劳动关系的稳定和企业的健康发展。从各地开展的执法检查和调研中都可以发现，凡发生劳动争议案件的，绝大部分为没有组建工会和建立职工民主管理制度的非公有制企业。

　　与此同时，非公有制企业民主管理的形式比较单一，民主监督缺乏力度。比如，建立现代企业制度如今已为许多上规模的非公有制企业所尝试，但是，职工董事、职工监事的工作形势却不看好。有关统计表明，目前虽然建立职工董事制度的企业数量有所增加，但职工董事的人数在下降，而建立职工监事制度的企业数量和职工监事的人数更是大幅度下降。截至2002年底，全国建立职工董事制度的企业增加了6873个，增幅16.6％，职工董事的人数却减少了35775人，减幅为37.4％；建立职工监事制度的企业减少了3739个，减幅为9.3％，职工监事的人数减少了29134人，减幅为36.6％。

　　三是对侵犯工会和职工民主权利、违反职工民主管理制度的行为难以纠正，缺乏必要的有力度的惩戒。比如，现有的政策法规都明确规定，关闭、破产、转制的企业职工分流安置方案和涉及职工切身利益的企业决策方案等须经职代会审议通过，但对违反规定行为的惩罚却往往令人不足以为惧，而且这样的违规行为很难得到纠正。一些地方党政领导出于追求地方经济快速发展的“政绩”冲动，不惜以牺牲职工的合法权益为代价，对种种侵犯工会和职工民主权利、违反职工民主管理制度的现象采取睁一只眼闭一只眼的态度。

　　而且，由于目前我国有关职代会和职工民主管理的法律法规还不够系统、全面，尤其是对非公有制企业实行民主管理没有明确的法律，致使工会和职工面对各种侵犯工会和职工民主权利、违反职工民主管理制度的行为时，往往只能以法律程序进行对抗，难以在法律实体内容上得到有力支持。

　　尊重和保障广大职工在用人单位的民主管理权利，不仅是扩大基层民主，加强社会主义民主政治建设的必然要求，也是建立以人为本的现代企业管理制度，实现企业和社会协调可持续发展的题中应有之义。在这个意义上，加强职工民主管理制度建设，尽快使职工民主管理权利落到实处，绝不只是工会一家的事，更不是因为要开展《工会法》执法检查才作此强调，而是社会有关各方都必须为之付出努力的共同使命。各地的实践证明，只要党政部门高度重视，社会有关各方形成共识，共同推进，职工民主管理权利的落实就有保障，工会维护职工民主政治权益就有所作为。如厂务公开工作，尽管在全国推行的时间不是很长，但发展势头喜人，成效突出；在非公经济发达的广东省，各级工会积极探索建立的劳资协商恳谈会、民主对话会等职工民主管理制度，以及大力开展的“员工满意企业”活动，在企业工会专门设立职工伙食委员会、安全生产监督委员会等扩大职工民主参与的组织机构等做法，都是对非公企业民主管理机制的有效创新。总之，借这次《工会法》执法检查推动民主管理制度建设，为建立健全职工民主管理制度开个好头，社会有关各方慎始敬终，定能畅通落实职工民主管理权利的渠道！