7月12日，《人民日报》全文刊发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(以下简称《意见》)，并配发社论《健全农村基层民主的重大举措》。

　　至此，据知情人称,历时两年打造、征求了中央各部委以及所有省级领导意见的这份文件终于走向了公众。这里面，中央领导人多次主持会议进行讨论。

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　　“一份文件如此多次地广泛征求意见，如此多次地反复修改，一份文件牵动了那么多中央高层领导人的关注，说明它本身分量很重。”一位参与文件制定过程的民政部官员告诉《瞭望东方周刊》。

　　缓解农村社会矛盾的新措施

　　“三农”问题是中共全党工作的“重中之重”。中共十六大后，中央相继出台了包括税费改革、减免农业税、种粮补贴、增加农民收入等一系列事关农民切身利益的新政策。

　　但即使有这样的“尚方宝剑”,如一位基层人大代表所称,“违反中央精神的事到处都有。”

　　新政策的落实不力迫使中央政府重新直面“三农”问题的制度障碍。于是，“坚持村务公开，发展农村基层民主”的政治体制改革再一次被推上前台。

　　自1998年中办、国办下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》以及同年《中华人民共和国村民委员会组织法》施行以来，全国农村普遍实行了村务公开和民主管理制度。但该制度的推广并没能根本地改变农村的状况。一些地方干群关系恶化，党在基层失去信任。

　　据有关部门透露，农村集体上访已经成为农村社会不稳定的主要表现，“其深层次原因虽然很复杂，但直接原因多是由于村务不公开，民主管理跟不上造成的。”河南开封县西姜寨乡党委副书记黄迁海说。

　　“如何健全和完善村务公开和民主管理制度已成为破解‘三农’问题的关键点之一，也是维持农村社会稳定的重要突破点之一。”

　　长期从事村民自治研究的学者仝志辉说,在这个意义上,《意见》大有改善执政党在农村治理质量的意图，并为缓解农村社会矛盾提供体制性解决之道。

　　另外,《意见》也对基层民主建设中一个重要问题，即如何正确处理坚持党的领导与村民自治的关系，提供了一个制度化的解决途径。

　　“所谓农村问题,实际上是超大的乡村社会应如何组织和管理的问题,即:是按民主、法治方式还是按集权、人治方式来组织和建设的问题,是如何处理国家与社会、政府与民众关系的问题。”中共江西省委党校政治学系主任肖唐镖说。

　　基层民主的程序创新

　　如果从1982年《宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在20多年。进入上个世纪90年代,村民自治从“冷漠地带”一跃成为“宠儿”。

　　在当时，村民自治成为了“继续推进政治体制改革”的首选,并引起了西方观察家的极大兴趣，甚至被认为是改善中国国际形象的一种手段。

　　但事实上，农村中的诸多矛盾并没有随着“村官直选”等改革的推进而得到缓解，农民对这种外加的选举的兴趣开始下降。而村民自治核心内容之一的村务公开也由于没有来自农民的有效监督，经常流于形式。

　　《意见》指出:“一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应。”

　　针对这些普遍问题，《意见》从包括保障农民群众的知情权、决策权、管理权和监督权等方面作出了一系列内容和程序的细致规定。

　　民政部官员总结《意见》有两个重要创新之处，其一就是规范了村务公开的程序。“村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案;村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定;村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。”

　　《意见》的另一个重要创新之处就是进一步规范了民主决策机制。“《意见》中提到的农民四权(知情权、决策权、管理权、监督权)中，参与决策权是最核心的，这是对农民权利的一种非常彻底的赋予。”

　　民政部官员还说，《意见》明确了“基层党组织的领导核心作用”,这是以前文件中没有明确规定，而这次文件中明确提出的一个重要内容。

　　国家政权一插到底

　　黄迁海在《意见》见报后两天终于抽空仔细阅读了全文。让这位乡党委副书记感到欣慰的是，他多次撰文提倡的一个观点在这份《意见》中得到了体现。

　　这个观点就是:要像制定人民公社60条那样细致地制定村务公开和民主管理的程序和办法。

　　1961年，中央制定《农村人民公社工作条例(草案)》,简称《农业60条》，对人民公社的民主制度和经营管理制度作了比较系统的规定，细致到生产队财务怎么运作,如何开会等等。

　　仝志辉在看完《意见》后,一个突出感受是，中共中央、国务院对最基层的村级民主建设作了如此细致的规定，可操作性更强了。“这是国家政权一插到底的表现。”他说。

　　“跟人民公社那时差不多，规范化、正式化程度相当高。”仝说,“除了人民公社那会儿，过去还没有哪个中央文件对村级事务有过这么细的规定，带有某种强制性了。”

　　然而，中央政府自上而下直接设定村民自治的内容和程序,看上去似乎又与“自我管理、自我教育、自我服务”的“村民自治”精神发生着矛盾。

　　如果从1982年《宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在了20多年了。

　　但事实上，作为基层政权建设的一个重要环节，村委会在现实中的主要职能并不是执行村民会议的决议，而是贯彻乡镇以上政府的行政指令。

　　近百年来乡村体制的变迁，虽然交织着国家权力强化与社会自主力量成长的矛盾性发展,但占主流的依然是前者。

　　乡村体制已从传统的民间组织转变为正式、半正式的官僚组织,成为国家权力在基层的分支,其科层化、正规化、行政化和渗透力得到前所未有的强化。

　　“在国内对乡村社会的组织与建设中，十分鲜明地体现出国家主导、政府至上，以致强化政府管制与中央集权的价值理念;相反,对社会的权力及其功能，对民众的角色及其权利，对社会力量的成长与壮大，却始终未能放在应有的位置。”肖唐镖总结说。

　　在另一个意义上，如果中央政权一插到底，会导致村民自治制度找不到“感觉”，而如果中央放权，在强大的地方政治生态里,村民无疑处于最底端。这是两难的选择。

　　如何落实有待观察

　　尽管《意见》的制定受到高层的非常重视，但在姚立法看来，中央政策好是好，但是往往落实难,“因为人治的成分还是太重,中央的政策农民知道得很少。谁在宣传？又是谁在推进？”他反问。

　　《瞭望东方周刊》在采访中也致电五六位选举专家和“三农”专家，也包括一些基层干部。他们几乎都没有看过《意见》全文，还有很多并不知道该《意见》出台。

　　黄迁海也表示对《意见》落实前景“信心不够大”。他认为最关键的是，《意见》“对村民代表会议的基础性、关键性作用强调得不够”。

　　“我最大的担心是连会都开不起来。如果连村民代表会议都开不起来，村干部就有可能随便支使几个人成立监督小组或理财小组。所以就算有很多制度，也有可能只是停留在纸上。”

　　仝志辉一方面认可新增加的制衡组织，认为这有利于吸纳村内各种精英，拓展了村里的公共的权力空间，但同时他也担心“组织过多，蕴涵产生矛盾的可能性”。

　　现在，作为协调部门的民政部正在把《意见》提出的任务逐一分解到26个中央党政机关和部门，不久将以全国村务公开协调小组文件的形式，印发各部门执行。

　　《意见》强调,“健全和完善村务公开和民主管理制度,县乡党委和政府是关键”,所以记者问黄迁海,到时他将如何执行。

　　“我觉得啥都不抓,就抓如何开好一个村民代表会议就可以,这还节省执行成本，此外,只要放权,让农民参与决策,农民自己说不定还能创造出更好的办法。”

　　“人们现在看得越来越清楚,上个世纪90年代后期既是村民自治搞得最红火的时候,也是中国农村困境开始显露的时候。这就是说,小社区的自治机制根本影响不了大范围的不民主决策对农民切身利益的侵害。”肖唐镖说。

　　《意见》关于加强村务公开和民主管理的主要措施

　　●进一步健全村务公开制度,保障农民群众的知情权。包括:完善村务公开的内容;规范村务公开的形式、时间和基本程序;设立村务公开监督小组;听取和处理群众意见。

　　●进一步规范民主决策机制,保障农民群众的决策权。包括:推进村级事务民主决策;明确村级民主决策的形式；规范村级民主决策的程序;建立决策责任追究制度。

　　●进一步完善民主管理制度,保障农民群众的参与权。包括:推进村级事务民主管理；建立村民委员会换届后的工作移交制度;加强村民民主理财制度建设;规范农村集体财务收支审批程序。

　　●进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权。包括:加强对农村集体财务的审计监督；推行民主评议村干部工作制度;建立和完善村干部的激励约束制度。

　　●进一步加强对村务公开和民主管理工作的领导。包括:加强组织领导;健全领导体制和工作机制;明确县乡党委和政府的责任;充分发挥农村基层党组织的领导核心作用。

　　《瞭望东方周刊》特约记者邓瑾/北京报道