开栏的话

　　依法行政是依法治国最重要的组成部分。

　　依法行政走过了一条不平常的道路。1984年全国人大负责同志提出，要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要依法办事；1993年党的十四届三中全会作出《中共中央关于

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建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求“各级政府都要依法行政，依法办事”；1997年党的十五大进一步强调“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”；1999年“依法治国、建设社会主义法治国家”入宪；2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。依法行政“不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命”。

　　在此背景下，本刊编辑部特别邀请了几位行政法学界的知名学者，围绕依法行政主题，从行政立法、行政执法、行政监督等方面，介绍各种行政行为与依法行政的关系、现状、存在的不足以及如何进一步改进与完善等内容。希望读者给与关注。

　　记者：应教授，您能否首先介绍一下什么叫“行政立法”？

　　应松年：“行政立法”作为动词理解是指行政机关的立法活动，包括制定行政法规、部门规章和地方规章等的活动。“行政立法”作为名词理解，是指已经制定出来的有关行政行为的法律、法规、规章。这两个方面的含义我们通常都会在不同的环境中加以使用。

　　记者：那么，行政立法与依法行政是什么关系呢？

　　应松年：依法行政的基本涵义，是指行政机关行使行政权力必须有法律授权，并依照法律的规定严格执法。这就首先要求有一套完善的行政法律体系。行政法律制度的构建对国家权力运作体系有着极其重要的意义。

　　可以这么说，行政立法与依法行政的关系就是：要达到依法行政，首先必须要有完善的行政法律体系，让行政机关有法可依。从这一层意义上看，行政立法是依法行政的前提条件，有了法，行政机关才能按照法律的规定行使权力。另外，行政机关的立法活动同样也是一种依法行政，也必须按照法律的授权，依相关程序制定。从这一层意义上看，依法行政是行政立法的内在要求。

　　记者：我国的行政立法现状是怎样的？

　　应松年：从广义的“行政立法”来看，我国经过十几年的努力，行政立法工作取得了非常大的成绩。

　　行政诉讼和国家赔偿制度是司法监督的主要内容，它们是行政监督体系中最强有力的法律制度。行政诉讼俗称“民告官”，是通过法院对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查的制度。1989年4月4日，《行政诉讼法》通过，从此建立了独立于民事诉讼的具有中国特色的行政诉讼制度。由于它拥有一套严密的程序，因而在行政监督方面发挥了巨大的作用。行政案件已从每年几千件发展到近年来的上十万件。可以说，这项制度在我国民主与法制建设中的地位和作用不论给予多么高的评价也不为过。随着时间的推移，理论工作者与实务部门的同志对此的认识将愈加深刻。它一方面保护公民的合法权益，另一方面协调行政机关与公民的关系，并维护社会稳定。对行政机关来说，行政诉讼是从监察的角度促进行政机关的依法行政。行政诉讼法第一次确立了对具体行政行为是否合法的审查制度，正是在它的推动下，行政机关依法行政的自觉性有了很大的提高，“依法行政”开始写入了政府工作报告，成为各级政府施政的基本方针。

　　在行政诉讼法实施后，行政行为面临着合法性审查的问题，要行政行为合法，就必须有可依之法。于是，行政法律体系的建立就提到了议事日程，成为一项迫切的工作。当时立法部门的考虑是这样的：对于市场经济有重大影响的、需普遍运用于各行政机关的共同行政行为先立法，包括行政处罚、行政强制、行政收费、行政许可、行政程序五个方面内容。尽管各个行政机关的工作有差异，但都会涉及到这五个方面，在此基础上，国务院及其各个部门或是各地区再制定相应的法规和规章。

　　到目前为止，行政处罚法、行政许可法都已经出台并实施，行政强制法和行政程序法正在加紧研究和起草。

　　总体来看，我国的行政法制定工作取得了很大的成绩。

　　记者：可不可以这样说，我国的行政法体系正在日趋完善？

　　应松年：是这样的。1989年之后，我国行政立法成果显著，许多重要的行政法律制度已经建立和健全起来。不过，还应该指出，尽管如此，经过十余年的实践，我们也发现《行政诉讼法》存在一些问题。实践中，行政相对方不敢告、不愿告、“告也无用”、“民不与官斗”的观念仍在流行。究其原因，现有的立法保障仍然比较缺乏。虽然近年来我国相应出台了《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律法规，加强了对行政相对方合法权益的保障和对行政机关行政执法行为的约束，但仍显不足。

　　同时，还有一些制度尚需要进一步建立和完善，中国行政法律创制的道路还很漫长。至于如何监督行政机关，使已经建立起的法律制度在实际生活中得到落实，使各级政府都能按照党的十五大提出的要求做到依法行政，切实保障人民权利，建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，其任务就更为艰巨。

　　记者：《行政许可法》刚刚实施不到两个月，在您看来该法是否已经发挥作用？

　　应松年：《行政许可法》还没有实施以前，就已经开始发挥作用了。为了清理违法行政许可行为，国务院专门成立了行政审批制度改革领导小组，从2001年开始，对66个部门所有的审批项目进行了彻底的清理。除此以外，全国各地，包括北京、上海等重要城市，在《行政许可法》实施以前，都对各自的行政许可行为进行了全面的清理，取消了大量不必要或不应有的许可项目。

　　贯彻执行行政许可法，不单纯是一部法律的执行问题，而是涉及到保护公民、法人和其他组织的合法权益，改革行政管理体制，转变政府职能的大问题。因此，许可法虽然施行了，但并不意味着所有的问题都已解决，相反，在法律的实施过程中，还有可能遇到思想、体制、机制、操作等一系列问题。

　　国务院各部门的清理工作已告一段落，地方的清理工作也进行顺利，但还有一个如何衔接和过渡的问题。有些许可制度取消了，实践中还有一个加强管理的问题。还应警惕的是，无权设立许可和收费了，个别地方就改头换脸———改个名字依然乱收费。

　　值得我们注意的是，在《行政许可法》中，绝大多数内容是规范行政机关的，但也有一部分规定了公民、法人和组织的义务。因此，行政许可法的全面落实，除了行政机关规范自己的行为，还需要我们普通老百姓法治意识、法治观念的提高。一段时间以来，毒酒、假奶粉、安全生产事故等频频发生，这些事实上都是违反行政许可法的行为。

　　记者：应教授，在您看来立法程序在立法活动中起着什么样的作用？

　　应松年：立法程序与国家的决策过程的民主、科学有着密切关系，完善的立法程序，对保证立法的规范化、科学化，减少或避免立法的主观随意性，提高立法质量以及更好地发挥法的作用，具有重要意义。立法程序的关键、核心，在于公开和听取意见。公开是民主的前提，也是人民群众参与立法的基础。立法过程应公开并便于人民群众参与。我们经常强调人民群众参加国家管理，人民群众参加国家管理的最重要的形式之一就是参与立法。《立法法》对制定法律规范必须听取意见程序作了明确规定，要求制定法律规范时应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。应该说，在《立法法》颁布施行后，我国的立法实践在广泛听取意见方面取得了巨大的进展。

　　北京在实施立法程序的工作上做的就很好。如北京市人大最近正在制定的《北京市道路交通安全条例》以及在修改养犬法规时，都组织广大市民提意见和建议；又如在制定2003年———2007年的立法规划时，北京市也打开立法的大门，让众多的市民走进立法殿堂，敞开心扉，提出自己的意见建议。这些都是很好的经验。

　　记者：在行政立法过程中，如果产生了法律冲突问题，又怎么处理呢？

　　应松年：在立法过程中，虽然严格遵照了立法权限和立法程序，但仍然会出现法律冲突问题。法律冲突在任何一个国家都是不可避免的。不同位阶的法律规范之间，同位阶法律规范之间，都有可能发生冲突。冲突的存在并不可怕，重要的是要有一整套解决法律冲突的原则和机制。否则，法律规范在适用中不断磨擦、碰撞，法律适用就会产生混乱，最终将使社会秩序受到破坏。

　　《立法法》总结了我国法制建设中解决冲突的经验，建立起一整套解决法律冲突的原则。法律优先原则，是解决不同位阶法律冲突的基本原则之一。法律优先或称法律优位原则，是指在多层次、多位阶立法体制下，法律处于最高位阶，其他法律规范都必须与之保持一致。这是保证法律规范统一的最重要的原则。从广义上说，既然所有的法律规范都必须与法律保持一致，那么，这也就必然要求下一位阶的法律规范与上一位阶的法律规范保持一致。也就是说，不同位阶的法律效力的等级是不同的。在中国，首先要求所有的法律规范都必须与法律保持一致，不得与之相抵触。其次，下一位阶的规范与上一位阶的规范保持一致，才能形成一个上下一致的和谐的法律体系。同时，《立法法》还规定一套解决法律冲突的机制，如行政法规、地方性法规和规章的备案制度，在发现行政法规与地方性法规有违法违宪时，请求全国人大常委会进行审查的制度等等。在同一个位阶法律规范发生冲突时，则适用“新法优先于旧法”、“特别法优先于一般法”的原则来解决。通过这些机制，能够避免和消除法律冲突，保证立法质量。

　　本期嘉宾：国家行政学院法学部主任、中国法学会行政法学研究会会长应松年教授