本期透视：政府绩效评估体系

　　随着不顾当地实际情况大兴政绩工程、无条件招商引资等一些片面强调经济发展的做法暴露出来的问题越来越多，越来越突出，人们对存在于一些政府官员头脑中的“经济发展”的概念也开始产生了警惕。与此同时科学发展观，绿色GDP的提法在逐渐被人们认识、接受，并主导着人们对政府工作的判断和评价。然而什么样的评价体系才是对政府工作成绩科学

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、客观、公正的评价体系呢？有没有一套可量化的、更具操作性的规则来评价政府的行为呢？绩效评估能否科学评价政府新闻背景

　　据报道，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，并组织有关专家论证分析，提出了一套适用于中国地方政府绩效评估指标体系。该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成，适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况。目前，这一指标体系已升格为国家社科基金项目，下一步将在一些地方进行实践。本报记者秦平

　　经济发展中心的悖论

　　湖南嘉禾强制拆迁事件和安徽阜阳劣质奶粉事件应该说是今年以来关注度非常高，且比较有代表性的两大新闻事件。从某种角度上来说，这两个事件有共同性，即“以人为本”和“以经济发展为中心”，科学的发展观与经济建设是第一要务，这两种执政理念在上述事件中都发生了激烈的碰撞。

　　在嘉禾强拆事件中，作为整个事件导火索的珠泉商贸城对嘉禾这样一个相对比较贫困的县来说，意味着当地经济的增长，意味着政府每年1000多万元的税收。据有关媒体报道，每当提起这些当地的不少官员就会眼睛发亮，精神大振。如此我们就不难想象，为什么当地一些领导敢冒天下之大不韪，强制推行拆迁，即使被媒体曝了光也依然勇往直前。在这里经济的增长，税收的提高成了评价一届政府的惟一标准，而人民的利益，政府的公信力被随意地牺牲掉了。

　　同样的问题也存在于阜阳奶粉事件中，阜阳劣质奶粉的源头本在浙江苍南，由于苍南对乳品市场进行整顿，被打击后的企业负责人纷纷将企业搬至安徽等地继续生产。这些劣质奶粉生产商到北方投资办奶粉厂，受到当地有关部门的盛情款待，并给予诸多优惠。有知情人说，没有见过当地工商部门前来检查，“现在贫困地区都有招商引资的指标，地方政府要用低税收这样的优惠政策吸引投资，对一些违法行为也就睁一只眼闭一只眼了。”于是在政府急于“招商引资”的主导思想下，就产生了一个个可怜的大头娃娃和一对对痛不欲生的父母。

　　湖南与安徽，嘉禾与阜阳不同的地区，同样的问题，那么我们就不能不认为这种类似的情况，类似的观念是有一定的普遍性的，于是政府的职能，政府的目标，政府工作的评价体系就突现了出来。难道经济的发展就是政府工作的惟一目标？难道我们无法找到更加科学、更加人文化的模式来评价政府的绩效？

　　在这种背景下，我们发现了《中国政府绩效评估研究》课题组，从人们对它表现出来的关注与兴趣，我们知道，在中国目前的社会发展中，这个课题组的研究工作是非常有意义的。据该课题组的组长桑助来介绍说，“满意原则”应作为政府绩效评估的最终制度，包含下面内容：经济性评估是要求政府要树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测定的是政府的投入产出比；效益评估关注的是组织工作的质和社会最终结果，效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上；公平关心的问题是，接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。

　　由此我们可以看到，人们对政府的绩效在认识上已经有了重大的突破：实际效果的价值高于动机与过程；成本意识得到了强化；经济、社会、环境的协调发展成为政府工作的核心。

　　执政为民理念的回归

　　中共中央党校政法部副主任卓泽渊教授认为，对政府绩效评估的研究是一件非常有意义的事，首先，它有助于政府评估的科学化、规范化，对政府工作进行评估，我们以前搞得也很多，但这种评比有时随意性很强，“一票否决”就是最典型的例子，而且这些评比多为单项评优，所以评比的结果只是代表部分的真实性，常常表现得很模糊，缺乏量化的标准。其次，合理的评估体系和评估指标可以使政府明确该干什么，不该干什么，有助于政府职能的转变和进一步推进行政体制的改革。第三，合理的评估体系有利于提高政府管理的科学性，我们现在的政府管理采用的是层级管理形式，这种形式需要客观公正的评价标准，以克服人的主观性。最后是，合理的评价体系也利于建立于良好的民众与政府的关系，真正实现执政为民，人民当家作主的目标。

　　卓泽渊教授认为，建立这样一个评估体系的价值目标就是提高政府的效能，进而从根本上实现执政为民的回归和固守人民政府的本质。而要达到这一目标就要坚守几个基本的观念：一是政府效能的观念；二是民主的观念，以民主来推进政府的发展和进步；三是法制的观念，评估体系要合乎法制的要求，要有利于推动法制的发展；四是市场经济的观念，我们的政府是市场经济下的政府，要用市场经济的要求来判断政府的行政能力；五是政治文明的观念，评估体系要有利于政治文明意识的形成。

　　卓泽渊教授把政府绩效评估体系的评估对象做了三方面的划分，一是决策和决策者；二是执行和执行者；三是决策者和执行者。他认为这三个单元要结合在一起进行整体的评价，而不是单独对某一方进行评价，而且评价的结果也不能只有一方受到影响。只有被评价者认为这种评价是公平的，可以接受的，这种评价才有意义，否则对我们的评价目标来说就是南辕北辙。

　　政府绩效的评估需不需要监督呢？对于这个问题卓泽渊教授的看法是，这种评价体系本身就是对政府的一种监督。如果这种评价是舆论性的，是社会公众，是专家学者的评价，那么就无需监督，因为人们有权对政府的工作提出批评；如果这种评价是政府层面的，只要不与奖惩挂钩，也无需监督，只有评估与惩罚结合起来的时候，才有必要建立起来一套申诉和重新评价的机制。

　　卓泽渊教授也认为，就有关新闻报道的情况来看，《中国政府绩效评估体系研究》课题组所做的是一套很好的体系，但它的科学性也需要实践的检验与修正，同时他也提出了自己的担忧，他说这种评估不能耗费过大的人力、物力、财力，如果为此而成本过高就得不偿失了，尤为重要的是不能把评估体系的建立变成政府机构膨胀的又一个机会。

　　建立科学评估体系面临的难题

　　清华大学公共管理学院副院长王有强教授同样对绩效评估体系建立的必要性做了肯定，但同时，他也认为这种评估在操作上是有一定的难度的。他说，绩效评估的理想状态是以结果为本，就如同一个地方的治安好坏不是看公安机关一天巡逻多少次，抓多少犯罪嫌疑人，而是要看发案率和人们的安全感。但是我们的评价体系是不是能达到这种理想状态呢？我们知道，任何一个政府作为服务社会组织都面临着同样的问题：政府目标的多元化，多元目标的优先选择，以及所选择目标的不断变化。经济、人口、生态都是政府的目标，不同地方的政府会根据自己的实际情况做出优先的选择，也会根据不同时期的需要做出不同的选择，而且在一定时期这些目标也是会发生冲突的，那么如何建立统一的评估体系呢？另外一个问题是，要评估，要排名，就要定量，如何量化呢？比如对生态环境的量化、对法规完善程度的量化就有一定的难度，而且在相关指标量化的过程中是简单加总还是比重加总呢？科学的发展观是经济、社会、环境的协调发展，这三者不能简单的平均，需要有一个比重的划分，各部分该占多少比重呢？这些都是要建立科学的评估体系的难点。

　　王有强教授认为政府绩效评估体系要解决的另一个难题就是由谁来评估，他说，政府、媒体(公众)和研究部门三方都可以作为评估者，而要想保证评估有效有两个条件，一是信息的充分和准确；二是利益的中立，于是三方的有机结合和共同参与十分重要。根据国外成熟的经验，在对政府进行绩效评估的过程中，有关的组织要把三方组织在一起，因为政府占有大量的信息，所以是主要的信息来源；媒体和研究机构相对比较中立，媒体代表公众，也有一定的信息渠道，研究机构则负责提供评估的方法和中立的意见，三方共同完成对政府的绩效评估。我们应该认识到政府绩效评估是一个系统工程，是整个社会共同关注的话题，研究者应该努力找到适合中国国情的有效方式让社会各界共同参与这一工作，以推动政府提高公共服务质量。

　　对评估的结果如何处理王有强教授也有自己的看法，他把评估比喻成一次体检。他说体检的目的在于发现身体上的毛病，并及时治疗，政府绩效评估也是一样，它的目的是要发现问题，并及时解决，而不是要处理谁，只有这样，评估才是积极的，有建设性的。既然在我们无法保证我们的评估体系是绝对客观的，打分是绝对公正的时候，那么我们在使用它的时候就一定要小心，要认真衡量它是不是有决定管理者前途的效力。很明显当一项指标涉及到个人利益的时候，它的内在阻力也就会加大，如果我们以一个指标简单地作为奖励和惩罚的依据，其结果常常是适得其反。因此，对政府进行绩效评估最终还是要落到发展上来，即建立科学的发展观，建立以人为本的执政理念。