荆楚网湖北日报记者李剑军

　　一

　　开发区的20年，“乱”而后“治”，“治”而又“乱”，如同中国经济的历史宏卷一般波澜壮阔，跌宕起伏。

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　　全国性的开发区清理整顿，自1992年以来共经历了3次。

　　我国最早的14家经济技术开发区，1984年诞生于天津、上海、大连等14个沿海开放城市。此后8年，开发区一直是中央直接调控的稀缺资源，地方设立的开发区为数甚少。至1990年7月，我省才批准成立了全省第一家开发区——葛店经济技术开发区。“开发区热”首现于1992年。邓小平南巡讲话后，全国各地抓发展的积极性高涨，纷纷“大干快上”，但也有不少地方借机大搞“政绩工程”，不切实际大办开发区就是其一。

　　这期间，国家批准的经济技术开发区仅18家，主要集中在武汉、沈阳、郑州等内地中心城市，但几乎一夜之间，全国“冒”出了几千家开发区，一些县城、乡镇“户户冒烟”。

　　恶果很快浮出水面：开而不发，大片土地闲置荒芜，巨额资金泥牛入海，“烂尾”工程一大堆。仅广西北海、广东惠州、海南三亚等地的烂尾工程，就积压资金数百亿元。在鄂东某县开发区，2个多亿“塌”在烂尾项目里，压得县财政好几年喘不过气来，干部、教师工资全靠东挪西借。

　　1992年底，中央果断决定：立即停批和建设新的开发区，严禁开发区占用耕地撂荒，严控开发区数量，大量不具备条件的市县级以下开发区被摘牌。但地方建开发区的热情远未被浇灭，有的开发区虽摘了牌，但开发照搞。有的改头换面，叫做“工业小区”、“创业园区”等。随后几年，“开发区热”又一路升温，愈演愈烈。1997年，中央以土地为突破口启动了新一轮整顿，要求各地进一步严格建设用地的审批管理，加强土地执法检查等。开发区用地一度被冻结。

　　2000年，随着“西部大开发”号角吹响，全国性的“开发区热”、“圈地热”再次热火朝天，并向西部地区蔓延。去年7月，全国第三轮开发区清理整顿又拉开了序幕，全国6000多家开发区，目前半数以上被砍掉。

　　二

　　乱而后治，治而又乱，“病根”何在？

　　“反复出现的事情，都有其规律性。”省政府发展研究中心副主任余立国分析说，这种“怪圈”的出现，有一些客观因素，如开发区与生俱来的政策与体制优势，建开发区有利于打造招商引资平台，更好地发挥产业集聚效应、规模效应，从而打响品牌，增强对客商的吸引力。

　　但好经为何一再被念歪呢？余立国认为，病根就在于一些地方官员形而上学的思维方式、不科学的政绩考核体系及“分灶吃饭”的财政体制等。

　　他阐释说，许多市县官员喜欢“跟风跑”，看问题简单化，容易走极端。看到发达地区都在搞开发区，以为开发区就是“灵丹妙药”、越多越好，而不管条件具不具备，一哄而上。其实，建开发区不光是个硬件设施问题，还与当地资源、政策环境、产业配套能力等密切相关。条件不具备，只会事倍功半，甚至适得其反。

　　长期以来，“以GDP论英雄”的政绩考核体系，促使地方官员大搞短期行为，不惜血本，大上一些脱离实际的“形象工程”、“政绩工程”，筑墙圈地大建开发区就是其中之一。

　　一位老报人回忆说，上世纪90年代初，荆州某开发区曾圈地几百亩，让农民把地荒着，说是“筑巢引凤”，结果搞了几年，只有几个水泥墩子立在那儿。眼见大片良田荒芜，一位老农气愤不已：“什么引凤？这里连个鸡婆都没得！”

　　2000年，黄冈某开发区与一外省客商只签了个意向协议，就将上百亩良田毁掉搞“五通一平”，结果客商没来，而良田一荒3年，农民所得补偿少得可怜。无独有偶，去年孝感某开发区为“等项目”，致使400多亩良田抛荒一年多。

　　开发区的设立与管理也很不规范。目前，全国还没有一部开发区管理法规，也无统一的管理机构，多头设立、多头管理的情况较突出，如省一级的高新技术产业开发区由省科技厅批，经济技术开发区由省发改委批，乡镇工业园由省中小企业发展局批，管理难度大增。

　　三

　　“清理整顿开发区，实际上是地方政府与中央政府的博弈。”省社科院农经所研究员秦尊文认为，作为一个相对独立的利益主体，地方政府有通过开发区发展经济的强大冲动，中央政府有全局、整体利益的考量，双方目标的错位已常态化。

　　在此情况下，如何彻底打破乱与治的“怪圈”？

　　武汉大学区域发展研究院院长伍新木教授认为，首先要“依法办事”，一定要将开发区的审批、规划、用地及日常管理纳入法制化轨道，减少随意性与盲目性。

　　秦尊文建议，在审批环节，就必须坚决“卡”住那些根本不合条件的开发区，宁缺毋滥，从中央到省、自治区、直辖市都要确定专门机构集中严格审批。一旦发现开发区非法设立，必须依法严厉处罚，包括对有关党政负责人的处罚，直至追究刑事责任。

　　在优惠政策，特别是耕地占用、税收减免方面，必须制订“铁律”，并严格执行。近年来，一些开发区竞相越权出台引资优惠政策。有一次，孝感某市就和武汉某区为争项目，税收优惠比完了，又互相压地价，直至地价压到零，且“奉送”若干年。黄冈某县开发区曾将几十亩地低价卖给一客商搞房产开发，承诺前3年免税，结果该老板未投入分文，而炒起了“地皮”，那块地转手了3个老板，最后一个老板卖地卖不出去，便在上面搭了一些工棚租给民工住，政府形象严重受损。

　　还有一些地方借开发区之名，搞起了“封闭管理”，开发区一度成了“黄赌毒”的窝点，传销、假冒伪劣泛滥成灾。“开发区不能为所欲为，优惠政策应有底线！”专家们为此疾呼，要依法规范开发区的行为，变“事后整顿”为“过程管理”，坚决遏制开发区之间的恶性竞争、互相打压。