随着一个个建设工地热火朝天地开工，大片土地上崛起了一排排高楼、工厂，这些原本是国家所有的土地在交纳一定数额的土地出让金后，便在使用权上改旗易帜。有关专家估算，土地开发进入“大盘”时代时，由于土地市场管理中的种种不规范，每年国有土地收益流失至少在百亿元以上。

　　土地收益大量流失

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　　记者近来在调研中发现，一些地方政府在“经营城市”的口号下，大兴土木。依赖本级财务搞城市建设可谓杯水车薪，于是就盯向土地，因为土地征售之间的价差较大，有的土地管理部门直接下达年度土地出让指标。

　　据有关部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。

　　目前，征收的土地出让金缺乏严格的监督管理，有的不纳入本级财政预算，而是将土地出让金变成一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。

　　更为严重的是，不规范的土地交易行为引发土地收益大量流失：如一些地方政府违法违规出让土地，该有偿出让的划拨供地；该招标拍卖挂牌出让的协议出让或低价协议出让，划拨土地和集体土地非法入市；擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。

　　谁在土地出让中获利最大

　　我国实行最严格的耕地保护制度，为什么在贯彻执行和实际操作中往往落空？国土资源部耕地保护司负责人指出，主要是现行的土地收益分配办法，往往导致占用耕地越多，地方或部门收益越大的结果，而采用的手段往往是“低进高出”。

　　国家于上世纪90年代改革了供地政策，对一些营利性的用地项目实行国有土地有偿使用，政府通过出让国有土地收取土地出让金。但供地政策改了，征地制度却没有改变。用计划经济的办法低价征地，用市场经济的办法高价出让，客观上形成了多占地多得益的机制。

　　按照有关规定，国有企业实施重组兼并、破产改制的，土地出让金可以冲抵债务。这样一来，企业性质不再是国有企业，变成单位或者个人的股份制企业，改制企业不掏一分钱就可以将划拨土地变为出让用地。既规避了政府收购储备土地，又无偿或者低价取得了出让土地使用权。

　　市、县政府在农地转非和土地限额审批中究竟能够获取多大的收益？记者调查发现，大致上有以下几种：耕地占用费、耕地开垦费、土地有偿使用费，有些市、县还有城市增容费、交通建设基金、商业网点建设费等征地附加费。这些收取的土地出让金很多由地方政府作为预算外资金进行“体外”循环。

　　与一些地方政府获得高额土地出让金形成鲜明对比，同期农民获得的征地补偿费却极少，一些地方甚至截留、挪用征地补偿费。

　　记者在调查中发现，随意将农地改为经营性用地成为少数官员、部门寻租的一个主要途径。国家在损失的土地出让金中，一方面是被征地农民只能得到低额的补偿费，另一方面则是土地“倒爷”和开发商从中大发横财，造成“几家欢乐几家愁”的局面。

　　调整利益分配势在必行

　　国务院发展研究中心刘守英研究员指出，土地的出让金实际上是若干年土地使用期的地租之和，政府获得的土地出让金有很大比率是预支未来的收益。建议对土地的出让金恢复其地租的经济学本质，土地的收益按年度在土地的使用年限分期支付。

　　专家认为，利益分配不合理是造成耕地减少的最主要原因之一。有效办法是运用经济手段调整土地利用中的利益分配关系，形成在占用耕地上的自我约束机制，加大给失地农民的补偿。对地方政府实行保护耕地与利益奖惩挂钩的政策。制定提高新增建设用地有偿使用费标准。

　　全国土地利用总体规划专家小组成员严金明说，20年来，中国经济发展中曾经经历过三轮圈地热。每次圈地热的原因都是地方政府把土地当成生财之道，很多土地储备中心甚至把农用地预征后直接纳入土地储备。土地政策改革，应让政府逐步退出土地经营，只有这样，才能保证土地的合理利用，才能促进房地产业的健康有序发展。新华社《新华视点》记者陈芳张洪河