浙江后陈村的制度变迁

　　后陈村只是一个普通村落，但恰恰是普通赋予其典型性。制度变迁总是从某个不起眼的角落蹒跚起步的。

　　基层民主的问题是三农问题中的应有之义。村民委员会已经实行了直接选举，但选举出来的村民委员会仍然有如何进行监督的问题，独立于村两委之外的村民监督委员会之创设正是这一制度变迁过程中的逻辑结果。

　　-观察记者 周祖文

　　后陈村是浙江中部一个普通的村落。2004年7月15日下午，在村口一幢由原来小学改成的后陈村村务办公楼的二楼会议室，举行了一场村级听证会。烈日炙烤着办公楼外的田园和屋宇，极少在会议室里"坐而论道"的30多位被选为听证会代表的村民唇枪舌剑，场面十分火爆。"我们在后陈村建立了村务监督委员会，村监委会可以监督村里的所有事务"，武义县完善村务公开民主管理工作指导组组长、武义县委办公室副主任刘斌靖说，"这次听证会是村监委会根据村民的意见向村委会建议召开的，在村监委会的制度探索上，武义县走在全国的前列。"

　　后陈村听证会

　　后陈村现有347户888人，毗邻县城，在行政区划上属于白洋街道管辖。村支书胡文法说村中大部分人口都姓陈，在举行听证会的会议室的墙上贴着的一张党员定岗表也证实了这一点：27人中陈姓占了16人。

　　清瘦的胡文法自称实在是太忙了。前任村支书因为经济问题在2003年11月落马，胡临危受命，作为白洋街道的工办副主任回到后陈兼任村支书一职，后陈虽不大，但事情还是不少，尤其这次作为"武义县完善村务公开民主管理工作"的试点村，事情更是繁杂。

　　近年来，武义县加快了城市化和工业化进程，因此征用了一些县城周边的土地。后陈村有相当部分的土地也被征用，村里因此有了巨额的土地征用费。按照武义县有关文件规定，土地征用费中60%必须用于村经济的发展用途，所以在人均发放了7000元以后，后陈村两委决定将剩余的近980万元资金作为保值增值的投资，在村留地上建造建筑面积近2万8千平方米的标准厂房以供出租之用。按照胡提供的《后陈村村留地规划建设及估算方案》，后陈的村留地约4万平方米，预备分两期建设，一期由三幢标准厂房、一幢办公楼和门卫配电房组成，共计27000平方米，预计投资为1373.1万元，二期是标准厂房和仓库，占地1440平方米，投资预算尚未框算。

　　因为主要是围绕厂房及出租事宜，所以这场听证会被称为"后陈村标准厂房建设及出租方案听证会"。

　　胡在听证会上介绍说，为了尽快使村里投入的资金得到收益，村里已同县热能机械工程有限公司的锅炉厂达成初步意向，一期厂房建成后，拟定向租给县热能公司，村两委目前正与公司洽谈租约有关事宜。因为公司对厂房有特殊要求，因此其中一幢厂房要加高，其费用约150万元由厂方支付，厂方要求承租的租期为20年，每平米的租价双方初步商定为每平方米每年50元，一年租金约为130万元，20年租期其合同标的即达2600万元。对后陈村每个村民而言，这项决策关系至大，实有必要召开听证会以听取村民的意见。在听证会前几天，有关材料已印发给各村民。

　　听证会举行了整整三个小时，村民们从不同角度提出了很多意见和建议。村民陈国南认为按此方案村里太被动，万一厂方违约，村里没有方法加以制约，最佳方案是由厂方出资盖厂房，村里出让若干年使用权；陈文荣则认为出租20年，时间太长，并建议村里应该做标书公开召标；陈南方认为50元租金目前尚可，但因租期长达20年，村里在签订合同时因充分考虑到通货膨胀等因素，租金应与当期物价水平相适应实行浮动租金；也有村民认为50元的租金偏低，还有村民当心厂方破产而拖累村里，或者担心厂方的污染影响村民生活等等。

　　白洋街道主任钟晓谷和街道党委副书记徐向阳也参加了听证会。钟强调，承租企业首先应是无污染的一类企业，这一点街道方面和村两委都已有所考虑；徐解释说出厂房是出租并非合资，厂方破产并不影响村里的利益，因为按照初步达成的意向，违约方将交纳违约金300万元，这一条款可以确保村里的利益不受损。对于20年租期，胡文法说是承租方明确要求，而50元的租金则基本上的市场价格，邻村地理位置更好的厂房的租金也是这个水平。对于通货膨胀因素造成的租金贬损，钟、徐和胡文法都表示将进一步和承租方交涉。

　　听证会上，村民表达了他们内心深处的想法，各种观点冲突激荡，所有这一切无非是为了更好地保障村民自己的利益，令胡文法感慨良多，"我己经50多岁了，我们要为村里的长远利益考虑，为后陈的下一代考虑，听证会提供了一个群策群力的渠道。"

　　监委会的制度创新

　　武义县委书记金中梁精明干练，说起话来也是一字一顿："听证会只是我们这次制度创新的一部分，我们这次主要是根据中央精神，进行完善村务公开民主管理的制度创新，创设村民监督委员会。"

　　金中梁是经济学硕士，在武义县担任主要领导多年。在这些年里，武义县的创新源源不断，其中最著者是"下山脱贫"，因为成效显著而得到了朱 基总理的赞许，在全国甚至在联合国都作为典型推广。为了这次后陈村的试点，他多次到后陈村调研，强调要"切实抓出成效，真正实现村务大事监督由虚到实的转变"。

　　按照《白洋街道后陈村完善村务公开民主管理试点工作计划》，整个试点工作2004年2月开始到6月底结束。而据金中梁的说法，实际上相关调研在2003年下半年就已开始，由县纪委牵头在白洋街道做了很多调研，发现城市化进程中城区周边镇因为土地征用比较多，土地资产开始转向货币化资产，村集体资产的管理形式出现了新的变化；金中梁认为这些变化非常需要探索村务民主管理的新形式，有必要进行监督机制的体制创新。

　　6月4日，武义县设立了完善村务公开民主管理试点工作指导小组；6月7日，指导小组进驻后陈村；6月11日，后陈村拟定了《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》两个讨论稿，并下发广泛征求意见；6月18日，村民代表会议讨论通过了两个讨论稿，选举产生了后陈村村务监督委员会。选举的结果，后陈村村民张舍南等三人当选为监委会成员，由张舍南担任监委会主任。会后监委会立即挂牌展开工作，成为村两委之外的"权力制衡"机构。

　　这是一个崭新的制度创新。

　　村务监督委员会这一机构并不是武义最先设立的。在此之前，温岭市石塘镇金星村也成立了"村民代表监督管理委员会"，但主任由村党支部书记兼任，这在制度设计上仍然有欠缺之处。而后陈村监委会明确不能由村支书兼任，非但不能由村支书兼任，而且即便是村两委成员的直系亲属也不能兼任。《后陈村村务监督委员会选举办法》规定，监委会成员候选人"应是非村两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表"，这一限定就使后陈村监委会超越了温岭金星村的监管会。

　　监委会选举那天，武义县委副书记、纪委书记骆瑞生也在场，他当了15年的乡镇党委书记，对基层的情况十分熟悉，谈起后陈村村务监督委员会，骆感叹："制度创新并不容易！"

　　对于村务监督委员会的设立，最初有很多不同意见。有人认为《村民委员组织法》里并没有这一个机构，对创设这么一个机构是不是合法有疑问。武义县委认为只要法律没有禁止就可以根据实际情况，探索性地创设机构，而且依据《村民委员组织法》，村一级组织是自我管理的自治组织，而自我管理中监督机制必须健全，骆强调村党支部领导是关健，如果村两委的主要成员贪污腐化，那么监督就不可缺少。基于此，他坚持村两委成员不能兼任监委会主任一职。此外，还有人认为监委会提高了村里的管理成本，对于这一点，骆算了一笔帐：按照《后陈村村务管理制度》对监委员三名成员规定的定岗误工补贴，主任全年为480元，两名委员全年360元，总计是1200元，加上其他一些开支，一年3000元就够了，而据统计，监委会成立不到一个月时间，由于监督得力已经省下了约30万元。对于这两个一目了然的数字，骆认为："这一点成本的付出，完全是合理的，而且是合算的。"

　　三农亟待制度破题

　　后陈村只是一个普通村落，但恰恰是普通赋予其典型性。制度变迁总是从某个不起眼的角落蹒跚起步的。

　　基层民主的问题是三农问题中的应有之义。村民委员会已经实行了直接选举，但选举出来的村民委员会仍然有如何进行监督的问题，独立于村两委之外的村民监督委员会之创设正是这一制度变迁过程中的逻辑结果。

　　从中国农村的传统和现实来说，农村村社组织都是自我管理的自治组织。但随着现代化浪潮的深入，国家或者政府力量正越来越多地介入到自我管理的村社中，对这一进程的优劣，有各种不同的理论观点。但从可操作层面上说，政府的介入对于缺乏自我表达和自我组织的村社似乎不失为目前比较好的一种方式。从后陈村监委会的成立过程来看，这显然也是一次政府主导型的制度变迁。胡文法是从街道回到后陈兼任书记的，这是一个典型的身份象征。而44岁的村监委会主任张舍南虽然曾担任过生产队会计，还曾担任过村委委员，但并不是党员，这同样是一个表征着监委会相对独立的符码，国家与农村村社日益模糊的边界依然还保留着。

　　但是城郊结合部的农村村社由于工业发展、土地征用等原因，情况出现了变化。对于这种变化，金中梁将其归结为两点：一是资产管理形式从土地资产变成了货币资产，二是集体所有制由于平均分配和利益相关度高而带有"股份制"色彩。在这种情况下，政府和村社都需要调整管理方式，制度创新不可避免。对于这一点，骆瑞生也有同感，他说，武义县纪委在后陈村试点的基础上，8月6日在全县全面推开村务监督工作，在纪委设专职机构，各镇也设置相应机构，把村务监督委员会这项新制度真正落到实处。

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