《行政许可法》，破局之招？(组图)

http://www.sina.com.cn 2004年08月18日10:40 沈阳今报

割牌时的场景。（录像资料）

　　在整个采访过程中，《行政许可法》被黎祖德等人反复提及。在他的眼里，作为规范政府行政行为的重要法律，《行政许可法》可能是他的救命稻草。

　　无奈面对：黎祖德与新法擦肩而过

　　“如果这部法律能提前1年实施，我的案子就不会久拖不决，就不会像现在这样被动；如果这部法律能提前两年实施，割牌事件即使发生也不会像现在这般难以收拾；如果这部法律能提前4年实施，割牌事件也许就真的不会发生。但是，这一切只是如果。”黎祖德说。

　　全国人大常委会法工委从1996年着手《行政许可法》的调研、起草工作，并形成了《行政许可法》（征求意见稿）。国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年初开始《行政许可法》的起草、调研、论证。而老黎1998年从国外回到家乡，产生制作路牌的想法并实施。

　　2001年2月，老黎和沈阳市地名办签订了为期15年的路牌合同；5个月后，在征求各方意见的基础上，国务院法制办起草了《行政许可法》初稿，于2001年7月印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者继续征求意见。《行政许可法》草案经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过，并于2002年7月5日提请全国人大常委会审议。2002年8月23日，九届全国人大常委会第二十九次会议开始对草案进行审议。

　　从2002年11月18日开始，在连续6天的时间里，老黎的路牌几乎被拆除殆尽。冥冥之中，老黎与《行政许可法》有了必然的联系。

　　在几次诉讼均以失败告终之后，2003年8月11日，老黎将沈阳市民政局和沈阳市建委告上了法庭，再一次开始了至今仍没结束的漫长诉讼；差不多半个月之后，2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议以全票通过了《行政许可法》。

　　一年之后的8月11日，老黎拿着手中的《行政许可法》以及《解释》欲哭无泪。

　　旧法无解：解不开的珍珑棋局

　　“案子在市中法来来回回走了三个庭：民二庭裁定撤销了沈阳市仲裁委员会作出的裁决书；民三庭在申请延期之后将案子转到了行政庭，而行政庭在审理期限内也没有宣判，到了9月，已经延期一次的审限也到期了。”北京国达律师事务所梁军面对这样的局面也显得无可奈何，“这是一盘解不开的珍珑棋局！”

　　谁该对“国际友好”负行政责任？“打官司告状，一是得知道告谁，再是得明白为什么要告、怎么告。听起来简单的问题，其实非常复杂。”目前正在进行中的官司，第一被告是沈阳市民政局，第二被告是沈阳市建委，第三被告是辽宁省民政厅。“之前还告过行政执法，输的很惨，证据不足。后来告民政局，也行不通，可以想像也是必输无疑；再后来加上了建委、民政厅，结果就是到现在还是没有结果，但也是目前看最好的结果。从谁割我的路牌到为什么割我的路牌，总算知道了要告谁的问题。”久病良医，这么长的时间下来，老黎俨然是一名法学专家。“根据我国法律的有关规定，隶属于民政局的地名办涉嫌对老黎滥用职权，将老黎的300多块路牌割掉的行为明显有失公正，在法律上应该给老黎赔偿。”梁军，作为老黎的法律顾问，在打官司方面无疑比老黎更有发言权。“怎么告是最有难度的一环。因为我国《合同法》没有行政合同的具体规定，而《行政许可法》要在2004年7月1日开始实施，因此当时，老黎的案子只好适用我国《合同法》。老黎与老地名办签订的应当说是一个双赢的行政合同，符合现代城市建设和改革开放要求的新思路，也确实为沈阳市的美化亮化工程做出了应有的贡献。”梁军说。“问题就出在了地名办在机构改革中换了东家！改革后，民政局的地名办擅自变更并解除合同，完全违反了《合同法》的相关规定，试图将自己的意志强加给另一方而造成毁约。当然，我认为适用哪部法律并不代表法官也这么认为，但当事人的合法权益受到严重侵害，企业濒临破产，这毕竟是事实。维护正常的市场经济秩序，维护依法行政和诚信原则，对法律来说这是必然的。只是目前，这个必然我们还在等。”梁军冷静地解读着此案中法律的关系。新法出山：破局只在一念之间“我国《合同法》没有行政合同的具体规定。”梁军在和记者的对话中又一次强调了这个细节。“一般情况下，我们理解行政行为有两种，一种是强制性的，一种就是许可性。老黎和地名办签的这个合同我们一般把它叫做行政合同，它是为了完成一定的行政上的任务，或者说是有行政上的目标。它涉及到路牌，应该说是政府为所有的市民提供的，这里面是政府的一种职责。但是我现在通过合同的方式让这个相对人去履行这种义务，同时我给他一些优惠的条件，比如说他可以用来打广告，这样既服务了公共行政的目的，同时他个人的利益也得到实现。”中国政法大学教授薛刚凌在行政法领域可以说是目前国内的权威，她一直在关注此案。

　　“行政合同作为行政管理的一种新型方式，在西方国家用得特别多。行政合同有一方是行政机关，所以如果因为公共利益的需要，它不排除能够单方面地解除合同或者是变更合同，但政府是要拿出钱来补偿的。”薛教授解释道。

　　“在这个案件中，事实上行政部门是把路牌的广告权利又重新给了第三人，让另外一家广告公司来做这个事，那么在这里可以说它不完全是为了公共利益，可能是为了第三人的一些利益。因此这个割牌行为应该说是一种违法行为。实际上这里面它涉及到两个，一个就是毁约，一个就是政府的诚实信用的问题。”

　　“你不能够因为你行政机关的调整，使得所签订的任何合同失效，它是继续有效的。现在国家正在搞改革，这个调整是很多的，如果说调整一个机构以后，就可以把签订的合同作废的话，那对相对人的利益就太没有保障了，风险太大了。很多地方政府都强调打造诚信政府，实际上也就是这个问题，政府做出的承诺也好，不管是通过什么方式你一定要兑现，除非是特殊情况，为了更大的公共利益，你可以对你过去的这个行为进行一些修正，但是造成的损害国家还要负责补偿。国家赔偿完了以后，可以反过来向这种有故意和重大过失的直接责任人行使追偿权。”提到政府诚信，薛教授的声音有些激动。

　　“对这一类行政合同纠纷的解决，以前没有特别完整的法律规定，而《行政许可法》的出台无疑是一种最有力的补充。但说到具体解决问题，还要看新法的贯彻实施与其在司法实践中的应用。”梁军律师对于《行政许可法》的出台既有对未来的几分期许，也有对现实情况的无奈。

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