| 公安VS交通：重庆高速路执法权之争 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年09月02日13:47 南方周末 | |||||||||
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朱中秋没法亲耳听到自己官司的庭辩，股骨骨折使他只能躺在安徽省固镇县老家的床上。8月15日，重庆传来令他沮丧的消息：官司一审败诉了。 早在7月27日第一次开庭审理时，这个由一起普通交通事故引发的官司便引起了不小的震动。关注此案的媒体和市民不断增多，审理此案的重庆市江北区法院不得不更改已经排好的庭审地点，从一个小审判庭换到了最大的审判庭。
这场官司没有理由不引人注目：朱中秋的代理律师周立太想撼动的，是重庆市高速公路行政执法总队(下称“执法总队”)握在手中长达10年之久的交通安全执法权。 8月24日，朱中秋已向重庆市第一中级人民法院提起上诉。庭辩还将延续，庭外，重庆各方对高速公路执法权的吵吵闹闹，已经持续了10年，甚至全国人大常委会、公安部一度专程来渝调查此事。 官司和“奇怪”的判决书 5月5日晚8时20分，朱中秋和弟弟朱宗东驾驶一辆货车，行驶在渝涪高速公路上。在距离重庆市大约20公里处，和一辆同向而行的小货车发生刮擦，双方司机迅速向各自的外侧打方向盘并刹车。由于均超载严重，两车侧翻在公路上。朱中秋的弟弟朱宗东当场死亡。 随后，执法总队第二大队的事故调查人员像往常一样赶到现场勘查。5月31日，该大队作出《交通事故认定书》，认定朱中秋对事故负全部责任。 朱中秋不服，向重庆市江北区法院递交了行政诉状，认为执法总队第二大队作出《交通事故认定书》属超越职权，要求法院撤销这份《交通事故认定书》。 朱中秋所涉的交通事故，只是执法总队处理的近3000起交通事故中非常普通的一起。但由此引发的行政诉讼却意义非凡。“如果朱中秋的案子胜诉了，那就等于推翻了执法总队的所有事故认定，这方面涉及的民事纠纷肯定会重新翻案。这只能用‘天翻地覆’来形容了。”同样代理朱中秋案件的白自强律师说。 但本报记者采访中发现，在周立太等人“显然违法”的质疑面前，执法总队却显得气定神闲。李望斌副总队长指着一本39页厚的《重庆市高速公路“统一管理、综合执法”体制文件汇编》对记者说，我们这么做并没有违法，这是一项突破现行高速公路行政管理体制的改革。 随后的一审胜诉，也印证了执法总队的底气。 但败诉一方的律师周立太觉得，一审判决书上有句话很奇怪：“如果否定被告(执法总队第二大队)具有对高速公路发生的交通事故进行责任认定的职权，又无新的行政执法主体行使该项职权时，那么对高速公路发生的交通事故的管理将会出现法律空白。” 无论查阅原来的《道路交通管理条例》，还是5月1日正式施行的《道路交通安全法》，这个所谓的“法律空白”，从来都是公安机关的法定职责。 而执法总队隶属于重庆市交通委员会(下称“交委”)。自1994年成立至今，它集稽征、路政、运政和交通安全四项职权于一身，全权负责高速公路行政执法。 交通部门和公安部门二者的执法主体之争，正是引发朱中秋一案的原因。代理律师周立太原想在法庭上作个了断，不料8月15日领回的判决书却还是一个大大的问号。 改革和交警的沉默 执法总队1994年甫一诞生，它的职权就备受质疑，焦点集中在这个部门有没有交通安全的执法权。 面对法定职权的丧失，公安机关相关部门不约而同地选择了沉默。一审判决之前，本报记者采访市公安局交警总队、公交分局的请求均被拒绝。公交分局政治处负责人一脸笑容：“这个问题很复杂，我们不方便接受采访。” 但干警们却非常关心这个官司的进展。交警总队宣传处一位警察瞪着眼睛问记者，“官司现在怎样了？”期盼之情溢于言表。法制处负责人还向记者打听周立太律师的电话，不过高速公路执法权的问题他却不愿谈及。 公安人员三缄其口的态度流露出一种信息：高速公路执法权的重新调整，是一场自上而下的改革，公安部门插不上嘴。 事实上，目前全国除了重庆市，这种特例别无二家。 1994年重庆市第一条高速公路——成渝高速公路通车前，市委研究室、市政府研究室、市交通局等6个部门组成一个课题组，研究高速公路管理体制。当时市公安局没有参与。最后报四川省政府审批后，决定由市交通局统一管理。 后来在重庆市社科院的课题调研中，公安局反对这种管理体制。经过协商，高速公路上的“治安”管理仍然归属公安机关，交通局统一负责稽征、路政、运政和“交通安全”管理。这最后一项交通安全管理的归属，决定了高速公路管理体制10年来的“重庆模式”。 1998年和2001年，重庆市人大常委会和市政府分别通过相关决定，明文“确立了重庆模式”。交委介绍，建立这种模式主要是解决高速公路上交通和公安两家长期的扯皮。 改革与法律的争论 邓凯在讲述他的交通事故纠纷时嗓门很大。他是某公司驻重庆办事处主任，去年2月永川高速公路上的一场车祸让他和执法总队对簿公堂。原因在于执法总队制定的《交通事故认定书》判他负主要责任，而他私下请的一名有多年事故调查经验的交警朋友，根据相同的数据、公式重新作了一次认定，结果他只需负次要责任。这让他对执法总队的事故认定人员的资格和能力产生怀疑。 邓凯和事故认定人员的争执，折射出这场改革在法律上的先天不足。 按照交委政策法规处处长曾升元的说法，执法总队的这种权力来自“职权授权”，而非“职权法定”，交委在高速公路交通安全上的执法权，来自重庆市政府的授权，而市政府授权的法律依据则源自《行政处罚法》第16条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。” “制定《交通事故认定书》并不是行政处罚权。”周立太律师反驳说，“这是两个不同的概念，不能混淆。” 在《道路交通安全法》中，《交通事故认定书》的制定权在公安机关手里，而且有详细规定说明了处理交通事故交警的资质。 这正是邓凯在交谈中不断提高嗓门的原因。他的官司已经败诉，不过在听完周立太律师的一审庭辩后，他马上要求周律师代理他的案子，继续上诉。 “退一步讲，如果交委有这个行政处罚权，那么这个权力它用起来也很难。”周立太律师说。 公安部交管局公路巡警处一份《关于成渝高速公路交通管理体制的调研情况》(下称《调研情况》)中谈到，由于交委无权进行治安和刑事处罚，高速公路上发生的交通违法案件都没有对违法人员实施过行政拘留。据统计，自2001年3月起至2002年底，路政执法部门只上报高速公路交通肇事案件22件，远远低于实际发案数和应追刑数。其中有10件无法移诉，2件犯罪嫌疑人在逃。 或许交委也感到无奈：这种状况恰恰来自《行政处罚法》的同一条规定——“限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使”。 当然，交委的底气还来自1992年国务院办公厅下发的《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》(国办发199216号)，文件提及，“各地对高速公路管理的组织机构形成，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。” 法院判决采信了交委提交的上述文件证据，但周立太律师觉得这场官司远没有结束，“国务院制定的行政法规效力要远远优于国务院办公厅的文件。国务院办公厅只是国务院的一个内设机构，它的通知连行政法规都算不上。原《道路交通管理条例》是国务院制定的一个行政法规，现在《道路交通安全法》是全国人大常委会制定的法律，国务院办公厅的通知不能和它们相抵触。” “政府搞改革试点不能超越法律规定的范围，职权授予也必须在法律允许的范围之内。”周立太律师说，“超过法律规定范围的改革，从一开始就没有法律效力。” 这似乎已经变成了一场改革和法律的争论。 改革并扯皮着 的确，改革从一开始就淹没在一片争议声中。 2002年，重庆市委常委、公安局长朱明国刚刚上任时，在听取了重庆高速公路管理体制的报告后说了一句话：现在不争论，等经济发展了再说。 据李望斌介绍，今年6月份全国人大内司委副主任委员陶驷驹前来重庆考察，在座谈时，朱明国局长只说了一句“重庆高速公路管理体制和别的地方不一样”，便没了下文。陶驷驹也不再过问，旁人也没有再提起。李望斌把它看作一个“很经典”的场景，概括了高层的改革态度：小心翼翼，避免争论。 但是重庆市政府内部却并非风平浪静。 李望斌介绍说，2001年河南省政府、编制委、法制委等部门前来调研“重庆模式”，随后河南《大河报》用1万多字的篇幅作了长篇报道。报道出来后，尚归四川管的重庆市公安局，“越级”给公安部交通管理局打了一份非正式报告，称“任何精神正常的人都不会理解政府的文件”。 据悉，市政府法制办二处也曾向市政府递交过专题报告，质疑现行的高速公路执法体制，要求政府尽快纠正这种超越职权的行为。 面对各方压力，曾升元处长和执法总队副总队长李望斌都承认，目前改革非常艰难，部门既得利益的重新划分，会让一些人“自尊心受损”，但改革还是势在必行。 这场“势在必行”的改革，如果剥离了法理之争、部门利益之争，回到管理体制“精简、统一、效能”的改革目标上来时，却依然利弊参半。 交委提供的一份《成渝高速四川、重庆安全情况对照表》显示，2001年和2002年两年间的事故率，重庆路段要远远小于四川路段。“事实证明，两个部门的事情让一个部门来统一执法能更加有效，这也得到了市政府的肯定。”李望斌说。 但公安部的《调研情况》对这两个路段的评价却恰好相反。在肯定了四川路段管理体制之后，用了约三分之二的篇幅指出“重庆模式”的弊病。 《调研情况》说，这个管理方式不能有效打击违法犯罪活动。公安机关无“权”上路执勤巡逻，发生刑事治安案件后，当事人不能及时向公安机关报案或者不知该往哪里报案。据交警总队宣传处一名干警介绍，高速公路本来路程就比较远，由于不能上路巡逻，导致很多治安案件不能及时赶到现场，经常是赶到现场后，现场已经没有了。 对于这些意见，交委认为是公安部门“有抵触情绪”，不愿意配合工作。“治安、刑事案件公安部门不接受是他们的责任，我们已经尽到职责了。”曾升元处长说，“而且，现在高速公路上怎么会没有交警的巡逻车？不信你可以上路看看。” 无论谁是谁非，在这场目的在于解决两个部门扯皮的改革中，双方却难于取得一致意见。目前对执法总队执法主体的疑问依然存在，但改革却依然大刀阔斧。据悉，日前国家编委已经下发文件，同意重庆市交委成立一个“交通执法局”。这将是一个全新的执法机构，统一执行稽征、路政、运政和交通安全等方面的职权。本报记者 何海宁 | |||||||||
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