| 自然保护区资源丰富体制不畅 专家建议统一管理 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年09月06日06:43 中国青年报 | |||||||||
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“据保守估计，保护地各种功能的经济价值相当于国内生产总值的30%以上。能否管理和利用好中国的保护地，对中国未来数十年持续稳步发展将起到重要作用。”近日，国际环境与发展合作组织中国委员会(简称国合会)保护地专家组邀请30位中外专家在北京开会，与会专家向中国政府提交了关于中国保护地建议的报告，其中这段文字清晰地显示出保护地非同寻常的价值。
专家们直言，中国在保护地发展中取得很大成绩，但也存在一些问题，当前比较突出的是保护地多头管理，弊端重重。 国务院多个部门分管各类保护地 我国最早的保护区建于1955年，在鼎湖山。从那时到现在，依据不同法律和法规，全国已经建立了4000多个保护地，包括2000多个自然保护区、1600多个森林公园、数十个遗产保护地、600多个风景名胜区、国家地质公园等。这些珍贵的资源优势地区占全国版图的15%～18%，分别由国务院的一些部门和各省(自治区、直辖市)管理。 据专家组介绍，目前，我国自然保护区最大的管家是国家林业局，它管理着中国绝大部分自然保护区和森林公园。而重要风景名胜区、世界遗产地和城市生态功能规划管理等等，归属建设部，一些自然保护区又属于环保总局，国家海洋局和农业部也有一些保护地。 专家组的报告中说，“事实上，涉及保护地的相关部门还有确保水资源蓄积、供应和洪水控制的水利部，以及卫生部、中医药管理局、旅游局、文化部、中科院、财政部、教育部、国土资源部，等等。” 据专家分析，多个部门分管各类保护地有其历史原因。像庐山，很久以前就是著名的风景名胜地，20世纪80年代强化了自然保护区概念，又接连成为国家级自然保护区和世界地质公园，因而分别归属相对应的政府部门管理。 管理体制不顺带来多方面问题 记者从会议上了解到，多年来，在保护区的管理与开发中，一直存在着各部门之间的相互竞争和利益冲突，这种情况越来越多地影响了保护区的建设和可持续发展，对国家投资也造成相当的浪费。 一些保护地管理部门参与了值得质疑的商业活动以及与保护使命不相符的开发活动，却因管理体制不顺而无法干预。令人担忧的还有对保护地内重大开发项目的环境影响评价，近年来不断出现以局部利益牺牲保护地基本价值、以部门权力决定评估结论的现象，造成了一系列问题。 中国拥有世界上最多的保护地，国家每年向226个国家级保护区投入3000多万元的资金，用于基础能力管护和能力建设；各省区市也向保护区投入不少钱，例如云南省一年投入的资金达到6000万元左右。但是，我们是否管理好了这些重要的区域？ 专家们公认，在我国，影响各类保护地发展的主要矛盾当属保护与经济开发的矛盾。且不说我国财力有限，即使投入再多资金，如果处理不好这一矛盾，也一样不行。 由于分属不同部门管理，对同一个地方的开发方案常常有争议。负责保护遗产地的建设部、负责环境影响评价的环保总局以及中国科学院、林业科学院的专家，时常与管着自然资源保护区、有砍伐审批权的林业部门、开发水电项目的水利部、电力集团等等有不同意见、不同视角。而地方政府也往往与中央审批机构的认识有距离。 专家组认为，有分歧不是坏事，问题在于如何体现中央提出的科学发展观，在那些特别敏感、特别需要保护的河流、流域、湿地、遗产地、森林、草原上，能否真正实现可持续发展———不让某种资源在我们这代人手里耗尽，不让某些物种在二三十年内就消亡、环境被破坏。 政府应建立全国保护地管理系统 会上，许多专家建议：政府应建立一个有效的全国保护地管理系统，来改变目前保护地被众多部门分别管理，矛盾和冲突制约了保护目标实现的状况。 “我们需要一致的认识和行动，而不是互相掣肘。”专家组协调员解焱博士说。 “遵照党中央提出的科学发展观，现在尤其需要加强对保护地的管理和资源的保护与利用，把分力变为合力，这就需要一个有效的全国性的保护地管理机构。”“保护国际”的专家吕植博士说。 专家组成员汪松也表示，我们希望能有一个由国务院直接领导的机构，把各个部门的积极性结合在一起，便于充分了解我们的资源需要哪些类型的保护地，并从全国的角度重新作出科学、系统的规划。 他举例，当年中国刚加入《世界濒危动植物种贸易公约》时，国务院环委会召集17个部委和17位科学家讨论“中国是否取消虎骨贸易”问题(老虎被该公约列为附录1中最优先保护和禁止贸易的物种)。汪松是17名专家之一，他说当时会上“争吵得非常激烈”。传统的说法是老虎一身都是宝，然而因此导致的高额利润贸易却使这一物种几乎灭绝。与禁止犀牛角、象牙、藏羚羊绒贸易一样，若不禁绝虎皮、虎骨产品市场和与虎相关的所有贸易行为，就不可能保住地球上的野生老虎。但这一动议遭到医药、林业等部门的坚决反对。 “幸运的是，当时毕竟有这样一个能够统管各部的机构，能把包括外交部、林业部、卫生部、医药管理局、公安部、商业部在内的所有相关部门都叫到一起，作出决定。”汪松说，自那时起，中国禁止了包括虎骨酒、虎骨膏在内的所有虎制品贸易，把人工养殖老死病死的虎的骨头也都封存。加上国际间积极的老虎保护地的恢复措施，陆续有一些跑到俄罗斯避难的虎回到中国东北的森林里。 据悉，当年的国务院环境保护委员会在1998年被撤销。虽然国家环保局升格为总局，但环保总局却不具有统领各相关部门的资格。“现在如果有这样一个机构，就可以把很多争议很大的问题，如都江堰、怒江以及虎跳峡上要不要建大坝的问题，拿到这样的层次上来讨论了。”吕植说。 然而专家们的建议要变成现实却不容易。毕竟，涉及到政府格局、部门权限和利益的事，是极其复杂的工程。一些相关部门的官员不赞成把既有的职权和职责切出来，他们认为，专家们的构想与现实状况脱离太远。 名词解释：保护地 根据世界自然保护联盟(IUCN)的定义，保护地是指那些需要特别给予保护的自然或半自然的栖息地。这一概念近年才通行于世界各国，它把地球上所有需要人类关怀的自然、文化资源都包括进去了。 为什么要将各类受保护地区统一以“保护地”称谓呢？专家解释，长久以来，不同国家都在用不同的名字称呼具有相似管理目标的保护地区。而现在，人们普遍感到要实现有效的资源保护，需要一个“通用语言”来称呼地球上所有受保护的地方，来减少保护观念和概念上的混淆，便于交流，也可使信息管理实现国际标准化。 在我国，受保护的区域尚未统一使用“保护地”的叫法。本报记者 张可佳 专家建议：我国应制定《保护地法》 许多专家认为，目前，我国各保护区施行的《全国自然保护区管理条例》等法规的很多内容已不适应情况的发展和变化，他们建议制定一部《保护地法》。 上海交大法律中心教授王曦说，目前的《全国自然保护区管理条例》、《风景名胜区暂行条例》等法规对其立法宗旨的表述是：加强建设和管理，更好地利用和开发(风景名胜)资源。而近年来国际上已提出更广泛的目标。世界自然保护联盟将保护地的作用界定为“通过法律或其他有效的方式来保护生物多样性、自然和文化资源”。加拿大《保护地法》的立法目的则是“要有益于为加拿大人民提供教育娱乐机会，并让子孙后代能永远享受到其益处”。 他认为，鉴于我国保护地涵盖范围已大为扩展，包括人工林成分较大的森林公园、地质公园、海洋生物保护区、生态功能区等新类别，只强调对自然环境和自然资源的保护和维护就不够了，还要加上对生物多样性、自然和文化价值，包括教育、科研、美学和休息等多种价值的保护和维护。 王曦告诉记者，目前，我国对各类保护地的立法不够完善，还缺乏一个综合性的、广泛的、框架性的保护地法律。有些相关法规之间互相冲突，对保护地管理和建设方面还存在法律空白，规定不够全面，缺乏可操作性，给监督执法带来一定难度。 世界自然基金会的青年学者尹春涛向记者谈起今年8月，她参加中科院青藏高原学术研讨会时，很多专家对三江源国家自然保护区的看法。在这片地区以及青藏高原的其他保护区，全球变暖是导致冰川退缩、湿地湖泊萎缩、草场退化、土地荒漠化的主导因素。而人类活动的影响相比自然过程是微不足道的，何况藏族几千年来的游牧传统本来就与自然环境十分和谐。“对这些地方的保护，在《保护地法》的细则中应有更灵活的规定。” 专家们说：青藏高原上的保护区范围都很大，很多县被划在一个保护区里面。随着经济的发展，外来的影响逐渐增加，对挖虫草、采金以及各类工程项目，公路、铁路建设和城镇发展等，要有适当限制。对游牧则应放宽，因为像非洲草原很多保留至今的传统的游牧方式一样，很久以来，青藏高原上的游牧对野生动物也没有造成影响。牲畜在这边草场时，野生动物可以在另一边的草场活动，互不干涉。而现在《全国自然保护区管理条例》中关于保护区核心区、缓冲区的管理规定，就不适合这些地方的管理。即使实行也非常困难，几乎无法做到。 国合会保护地专家组协调员解焱博士也举例说明修改现有法律的必要。她说，比如对海龟的保护，重要的是在它们产卵的季节，把这片海滩圈起来，不许有人进去，其他时间可以开展旅游。保护要从海龟的需要着眼，只为了保护好这一物种来规定如何管理。实际上，划定保护地不是为了限制开发，不是禁止利用资源。而是为了有效保护生物多样性，实现可持续发展。 “又如，人们都知道的很濒危的朱鹮，给它划出的保护区不大，但它们很喜欢农田区，在那儿找食物很方便，很多鸟类都是这样，所以，法律除了要规定不捕杀朱鹮外，还要规定不许破坏保护地外的鸟巢、在保护地附近多大范围不使用农药、化肥，等等。” 解焱说，即使在大熊猫保护地，冬春季节也应允许采集竹笋、草药、野菜、蘑菇，因为天气很冷，大熊猫不愿意出来。而在它们经常活动的地方和夏季，可以严格限制人类活动。 据悉，受全国人大环资委委托，国家环保总局和林业局正在分别草拟《自然保护区法》，预定年底前提交全国人大常委会讨论。本报记者 张可佳 | |||||||||
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