重庆127名出租司机告政府政府分配指标引争议

http://www.sina.com.cn 2004年09月06日09:24 东方网

在重庆直辖前，万州原名万县，是重庆市的第二大城市。上世纪90年代初开始，该城市自发出现个体私营出租车，1998年发展到900余辆，出租车市场基本稳定，初具规模。

2000年10月，重庆市道路运输管理局作出通知，其中包括出租汽车经营权不能永久出让，实行有偿、有限期使用制度。

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该通知称，重庆市人民政府是出租汽车经营权的所有者，经市政府批准，市交通行政主管部门所属的道路运输管理机构(主城区以外的县级以上地方人民政府交通行政部门所属的道路运输管理机构)可依法将出租汽车经营权出让给经营者经营。

随后，该局再发通知，明确规定运力投放时，车辆报废按有关规定办理，不与营运证牌挂钩。更新车辆运力投放，按新增车辆程序办理有关手续，一律实行准购制度。该通知从2001年1月1日起执行。

2001年，万州区政府开始提倡公司化经营，80%的出租车挂靠了出租车公司，每月向出租车公司交纳100多元的管理费。当年，万州区已出现了不少出租车公司。

2001年底，万州区政府制定了《规范万州城区公交车出租车管理的实施方案》(下称101号文件)，规定万州现有987辆出租车按规定年限实行报废，不准延期经营。对报废的指标和新增的指标，按政府导向和市场法则相结合的办法投放市场。

同时，万州区政府办公室的《会议纪要》明确了出租车指标分配问题———

出租车实行总量控制，未来5年控制在1100辆以内，出租车指标分配如下：重庆东赢公司400辆、区汽车运输总公司100辆、3个移民开发区组建的公司分别为280辆、120辆、50辆，预留150辆。每辆车有偿使用费不得低于5万元，所有出租车指标只能由上述5家公司按市场法则取得。

《纪要》对出租车有偿经营权的取得问题作出了规定：到期报废出租车必须报废，有偿经营权到期的出租车必须退出客运市场。所有按期或提前报废、退出营运市场的出租车指标，在区属和三个移民开发区组建完毕的出租车公司中按各公司已分配的出租车总数确定比例取得有偿经营权。

随后，该区将数百辆出租车指标分配给上述的几家公司。

2003年8月，万州区委办公室作出纪要，称出租车经营公司控制在区政府确定的5家内，不再新增加，现行运营的出租车经营8年后必须报废，收回有偿使用权，今后新增投放的出租车经营期限为8年。

有分析认为，这意味着，万州区原有的987辆个体出租车8年报废期一到，车主将不再拥有出租车经营权。如果这些出租车个体经营户想继续执业，必须去政府指定的公司租车经营。

万州区部分从事个体出租车的经营者对此不服，遂将万州区政府和区运管处一并告上法庭。

　一审判决：原告败诉

这127名出租车司机代表在诉状中称，他们多是下岗工人，为解决温饱问题、减轻政府就业压力，自筹资金从事个体出租车经营。现在，他们的车辆大多已按规定报废或即将报废，剩下的800多人同样将面临这个问题。

他们认为，自己手中的出租车运营指标被区政府以文件形式决定收回，并分配给重庆东赢客运有限公司等，剥夺了他们依法从事出租车经营的权利。这违反了《出租汽车旅游客运管理规定》、《城市出租汽车管理办法》、《重庆市道路运输管理条例》中允许符合条件的个体户经营出租汽车、允许各种经营主体平等竞争的规定。

他们说，有原告方中出租汽车已报废的经营户前往区运管处，办理购置新车顶替原有出租汽车指标的相关手续，而区运管处拒不办理相关手续，致使自身利益受损。

他们请求撤销区里有关文件内容，包括：“只允许3至5家出租车公司经营万州区出租车”；关于将万州区出租车指标分配给东赢公司等的规定。要求判令被告准予原告依法从事出租车经营，并依法为原告颁发道路运输许可证等。

今年5月26日，重庆市第二中级人民法院做出一审判决，原告败诉，其诉讼请求被驳回。

该判决称，根据《重庆市道路运输管理条例》第四条“区、县(自治县、市)人民政府应当根据本行政区域经济和社会发展的需要，编制道路运输发展规划，并与本市人民政府制定的道路运输发展规划相协调”的规定，万州区政府对本行政区域的道路运输编制了相应的规划，并据此作出了相关文件，并无不当。且出租汽车有偿使用权属社会公共资源，政府可以对公共资源的配置进行有效管理和控制，使对公共资源的利用最大限度地发挥。

今年6月9日，原告对该判决不服，提起上诉。

　二审激辩：政府行为是否违法

在二审中，原被告双方进行了激烈的辩论，双方在诸多焦点问题上存有争议。

第一，区政府的行政行为是否合法有效？该级政府是否有权力收回和分配原来的出租车经营权？

原告方认为，被上诉人无权以内部文件的形式设定、限制公民的权利，也无权设定行政审批。

理由是：根据《重庆市行政审批制度改革若干规定》，行政审批只能由市政府以上的文件设定。而且，区政府无权对出租车进行经营权转让。根据《城市出租汽车管理办法》的规定，个体工商户有权从事出租车经营业务。

被告方则认为，其议事纪要是否具备具体行政行为的可诉性值得探讨。万府纪(2002)14号文，是万州区政府办公室在关于规范城区出租车管理有关问题会议上对与会人员所发表的意见加以整理形成的《议事纪要》，是一个指导性意见，不是万州区人民政府作出的具体行政行为。

他们还认为，在关于规范城区出租车管理有关问题的会议上，区政府办公室对与会人员根据《重庆市道路运输条例》第四条编制的万州行政区域的道路交通相应规划所发表的意见加以整理形成的《议事纪要》，及万州区政府的批复，并无不当。且出租汽车有偿使用权属社会公共资源，政府可以对公共资源的配置进行有效管理和控制，使有限的公共资源最大限度地发挥作用。

被告认为，对出租车经营实行有偿、有限期使用制度及出租车行业实行公司化经营符合出租车行业的发展方向及重庆市有关法规及文件的规定。而且，其做法已经上级政府及重庆市交委批准。

但司机们说，今年6月，重庆市交委已经行文，废止了渝交(2003)3号等24件不符合《行政许可法》要求的规范性文件。此外，今年，重庆市人民政府出台文件，规定城市出租车经营权的期限为25年，该规定与万州所规定的经营权为8年相冲突。根据新法优于旧法的原则，万州区政府的规定属于无效并应被撤销。

第二，万州区的出租车营运指标是如何发放的？政府所定的五家出租车公司是否经过公开、公正、公平的程序？

被上诉人称，万州区出租车经营权是通过协议转让的，并不违法。但他们并未在法庭上清晰回答，万州区政府具体是如何协议转让的。

但上诉人认为，政府许可几家出租车公司经营，并未采取政府文件中所规定的招标、拍卖等形式，违背了公正、公开、公平的基本原则，实质上是一种不正当竞争的表现。

他们介绍说，按照万州区出台的政策，获得出租车经营权指标的5家公司，在收取承租人9万元左右的保证金后，将一辆新车交给承租人经营。8年承租期间，承租人平均每月向公司交纳租金约4500元，承租期间的油料、修理、年检等费用则由承租人负担，承租人几乎无利可图。这引起了他们的强烈不满。

作者：选稿:祁贺