应赋予政府机关环境民事诉讼原告资格

应赋予政府机关环境民事诉讼原告资格

http://www.sina.com.cn 2004年09月06日10:15 中国环境报

随着环境纠纷日益增多，因环境污染和破坏遭受财产和人身侵害的公民和遭受财产损失的单位和其他组织，通过民事诉讼维护自己合法权益的案件呈上升趋势。个人受害者提起诉讼的目的只是维护自己的人身权和财产权，至于环境资源因此而受到的环境质量下降和自然资源的损失，个人受害者既没有维护的动机，也难以获得法律上的权利。其结果是，环境质量维护和自然资源的保护难以经由个人提起民事诉讼来实现。赋予地方政府和有关部门环境民事诉讼主体地位是改变这种困境的良方。　　一、地方政府和有关部门因环境质量恶化起诉侵害者　　司法实践中已经出现了确认政府在环境民事诉讼主体资格的案例。1999年，最高人民法院针对鸡西市梨树区政府诉沈阳冶炼厂和鸡西市化工局环境损害赔偿案过程中关于区政府的诉讼主体资格的请示，以批复的形式确认原告梨树区政府具有诉讼主体资格。　　根据我国《环境保护法》第16条的规定，地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责。该条应该被理解为包含两方面的内容：一是地方政府应对本辖区环境质量恶化承担责任，这种责任因为缺乏具体的法律落实而应该理解为政治责任而非法律责任，也就是公民不能仅以环境质量不达标起诉地方政府；二是授权地方政府为保障本辖区的环境质量依法采取措施。措施又包括两类措施，即除了政府及其有关部门以管理者的身份实施行政行为以外，政府以地方环境利益的代表（地方环境质量的责任人）对造成环境质量恶化的侵害者提起民事诉讼。　　上述分析可能面临这样的质疑：政府有从事环境管理的权力，完全可以通过实施行政行为以维护环境质量，没有必要求助于法院。不过，行政处罚侧重于对违法行为的制裁而不具有对违法行为后果的消除功能。消除污染的后果涉及到侵害者的私人利益和公共利益之间的冲突，依照正当程序的法治原则，不能在行政管理的框架得到解决，必须假以诉讼。因此，政府可以因本辖区的环境质量恶化而起诉侵害者。　　二、地方政府和有关部门因自然资源损失起诉侵害者　　1999年修订后的《海洋环境保护法》规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境污染监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该款规定包含三个要点：其一，有关主管部门对于追究责任者的损害赔偿责任适用于因为破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的行为引起的；其二，国家损失达到“重大”程度；其三，挽回国家损失也可以通过民事诉讼程序进行。　　显然，修订后的《海洋环境保护法》确认了责任者和作为受害者即国家的平等地位，为通过民事诉讼渠道解决海洋环境资源的国家损失提供了法律依据。　　在广东省海洋与水产厅和珠海市环保局诉台州东海海运有限公司和中国船舶燃料供应福建有限公司环境与渔业资源损失案中，法院也确认了原告的诉讼主体地位。　　没有得到法律明确授权的环境资源监督管理部门能否代表国家提起民事赔偿之诉呢？从法理上讲不可以。原因在于，对于国家所有的自然资源，我国法律的普遍规定是：国务院代表国家行使所有权。所以，在国家所有权受到侵害时，只有国务院才能行使民事起诉权。而完全依靠国务院行使该项权利是不太现实的，这易导致在国家所有的自然资源受到侵害时不能受到民法的保护，与民法主体资格平等的基本原则相背离。　　我国在国家所有的自然资源保护方面应该建立行之有效的、可操作性强的制度，如授权地方政府或者对有关部门行使国家所有的自然资源保护权。这样，地方政府和有关部门就可以对国有自然资源受到侵害的行为通过民法进行保护，从而广泛确立政府机关代表国家对国有自然资源侵害者提起民事诉讼的诉讼主体资格。　　（作者单位：中国政法大学）