蔡红英

　　一

　　“社会保障”在当代被视为一张安全网，它的基本含义是指摆脱危险、恐惧的社会安全与自由，以及相互联系、相互依存的人们对这种安全与自由的向往。

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　　1944年《大西洋宪章》中两次使用社会保障这个概念，国际组织正式采纳“社会保障”一词见于第26届国际劳工大会发表《费城宣言》，此后才逐渐推广开来。国际劳工组织对于社会保障的界定，在内涵和外延上有一个逐步扩大的过程。它在1942年对社会保障的定义是：“通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金，预防或治疗疾病，失业时资助并帮助其找到工作。”1989年，国际劳工局编著的《社会保障导论》对“社会保障”做出的概括是：“社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴法。”虽然人们在使用社会保障概念时多采用社会安全的含义，而且社会保障制度实际上也反映了人们对社会经济生活安全的迫切愿望，但由于各国的政治制度、经济发展水平、社会背景、文化传统和意识形态等方面的差异，直到目前为止，世界上并不存在一个权威性的关于“社会保障”的定义。在我国，对于“社会保障”《中国民政词典》将它解释为“国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度”。而《法学大词典》则将它定义为：“根据国家法律、法规建立的各种福利的制度”。有的学者认为社会保障是“国家和社会根据立法，对由于社会和自然等原因造成生活来源中断的社会成员给以一定的物质帮助，从而保证其依法赋予的基本生活权利，维持社会稳定的社会安全制度。”

　　其实我们只要对现代社会保障形成和发展的历史进行认真分析，就不难得出这样一个关于“社会保障”内涵的结论：第一，社会保障的责任主体是社会，或者是政府和国家；第二，社会保障的受益者是遭遇各种风险和困难的社会成员；第三，社会保障满足的是受益当事人基本生活的需要；第四，社会保障的目的是保障社会的安全和稳定。尽管各国由于政治制度、经济发展水平、社会背景、文化传统和意识形态等方面的差异，在建立社会保障体系的过程中有将受益人范围、受益标准扩大化（如英国、瑞典等福利国家）的现象，但“社会保障”的涵义本质没有变。

　　从社会保障产生和发展的历史来看，社会保障的受益人应该是限定在遭遇各种风险和困难的社会成员，如孤、寡、病、残、年老、死亡、失业及遭遇意外灾害的社会成员，也就是我们现在通常所说的弱势群体。但由于经济发展水平的不一致，各国有把受益人范围扩大化或缩小化的现象。如瑞典，儿童自出生之日起至16岁就一律享受儿童津贴，所有中小学生都可获得免费午餐、课本和文具等，而不管其父母是否有能力使自己的子女获得这些，将社会保障的受益人扩大化。而我国，保障范围覆盖面小。不仅当前的三条保障线不能全部覆盖城镇贫困范围，而且广大农村还没有建立起社会保障体系核心内容的社会保险。

　　至于基本生活需要，也就是我们通常所说的有饭吃、有衣穿、有房住。至于说吃什么样的饭、穿什么样的衣、住什么样的房，那就要看经济发展的状况了，这有一个相对标准问题。不过即使生活水平再高，终归也只是吃穿住的问题，而不是归属的需要和自我实现的需要。无论是发达国家，还是发展中国家，“社会保障”这个层次的受益人都应该针对的是特殊群体，满足的是基本生活需要。必须指出的是：我们通常所说的全民保障是指每一个公民都有平等享受社会保障的权利，但并不是说有了权利就一定享受权利，权利实现的前提是你遭遇到了各种风险和困难。比如说：你失业了，你就可以享受失业保险，你遭灾了，你就可以享受社会救济；但如果你没失业，没遭灾，你就不能享受相应的权利。从这里我们可以看出，社会保障实际是一种社会安全制度，通过保障社会成员的经济安全来达到保证社会稳定与安全的目的。它是一种狭义的、低层次的“社会福利”。如我国民政部门把“社会福利事业”定义为：“为维护处于特殊困难之中的老年人、孤儿和残疾人的生活、教育、医疗和康复等方面基本权利而设立的，主要包括孤残儿童事业、残疾人福利事业和老年人福利事业。”而实际上，这些仅仅是一种“社会保障”。

　　二

　　“社会福利”是比“社会保障”范围更广、层次更高的范畴，应该说社会福利是一项浩大的社会工程和一种复杂的社会福利制度，其中涵盖着社会保障。随着社会的进步，经济的发展，西方发达国家的社会保障制度已从扶危济困、扶贫助弱的低层次保障，发展到追求高层次社会福利的“福利国家”。这里“福利国家”一词有着较为丰富的内涵。它不仅是一种社会政策，即政府直接或间接地给全社会成员提供福利立法，而且代表着一种社会伦理原则，表明了政府对社会成员的关心。政府强调享受最低标准的文明生活是每个公民的天赋权利。社会福利（涵盖社会保障）由为少数确实贫困的人提供急需的援助，变为向社会每个成员提供预防意外损失的手段，生活的质量向更高层次的发展，除了保证每个人在任何情况下都能体面地生活外，还包括教育、健康、居民住宅和城市环境等诸多方面的内容。也就是说，这些福利不是只针对弱势群体提供，满足的也不只是最低生活层次的需要。“福利国家理论”的中心思想就是要以强大的国家财政手段（政府预算）为全体国民带来最大的社会福利。“社会福利”是“社会保障”的高级形式。

　　由此我们可以看出，现代“社会保障”制度是伴随着经济的发展而完善的。其初始涵义是“国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度”，以实现社会安全和稳定为目标。随着社会经济的发展，“社会保障”逐步过渡到“社会福利”阶段，是对所有公民普遍提供旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的一种形式，以提高生活质量和社会服务为目标。同时社会福利的实现要以科学技术进步和经济快速发展为前提，要以强大的国家财政为后盾。

　　三

　　自改革开放以来，我国政府对社会保障制度进行了一系列的改革，社会保障体系建设取得了重要进展。但是，现行社会保障制度还很不完善，具体表现在：人口老龄化问题；保障范围覆盖不全问题；农村社会保障亟待发展问题；下岗失业人员的社会保障水平还比较低，等等。因此建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是完善社会主义市场经济体制目标的重要任务，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

　　根据我国现有的经济发展水平，鉴于我国目前的财力情况，我们的社会保障还只能以社会安全和社会稳定为目标，只能满足遭遇各种风险和困难的社会成员的基本生活需要，不能盲目追求“社会福利”目标。要努力改善因制度的不合理而造成有的群体在享受“社会福利”，而有的群体连基本的“社会保障”都享受不到的局面。认识到这一点，我们才能认识到在安排财政资金中的社会保障支出时，必须认真清理支出项目，严格控制支出标准和范围。国务院应统一部署和确定合理的保障水平和方式。诸如一次性支付失业保险金、提前退休等不规范行为应得到遏制，并在适当时机逐步提高退休年龄。调整城镇企业与机关、事业单位的社会保障待遇水平，稳步推进农村社会保障。认真分析东、中、西部地区之间及其内部的财力差异，资金分配重点向财政确有困难的地区倾斜，保证其社会保障的基本支出。同时多方筹措资金，如开征利息税、消费税、遗产税等筹集社会保障资金，从而为形成一个稳定的、可持续发展、可信赖的社会保障体系打下经济基础。（作者系湖北经济学院副教授）