江阴靖江解决全国性难题：跨长江的两市联动

　　有一道很难解的题目放在面前。旁观者说，此题一旦解开，它所推演出的公式，将成为一个全国性的模本。

　　从内心讲，当事双方都有着极大的热情，并信心十足地坚信，解法就在手中。但真正坐到“考场”上后发现，尽管看上去离答案很近，却似乎始终触摸不到。

　　这两个挥汗解题者，名叫江阴与靖江。他们在众目睽睽下解题，已有整整一年了。

　　一个月前，归属无锡的江阴与归属泰州的靖江两市又尝试一种新的解法。8月13日那天，江阴市委书记王伟成带队来到靖江，与靖江共同签署了《关于成立江阴靖江联动开发协调委员会的决定》。根据这两座城市的约定，这个协调委员会将成为江阴靖江跨江联动工作中的决策机构。

　　那一刻，距离两市突破行政区划限制，跨越长江联动发展，正好一年时间。去年8月，江阴经济开发区靖江园区挂牌成立，八大进园区项目同时签约。从那时起，这个带有明显行政混血色彩的跨江合作项目，成为各方注目的焦点。

　　而靖江人的算法有些特别。他们说，在靖江从江阴分离、单独置县的533年里，从来没有像现在这样接近江阴、接近苏南。这个苏中城市历时500年的平静，被急于拓展发展空间的江阴一朝打破，换来的是忙碌与热闹。

　　但让他们担心的是，今后靖江与江阴在行政区划上的距离，或许看上去会无限接近，但其间最微小的那点空间，可能永远也无法消除。

　　面对长江天堑与区划阻隔，谁有把握说，这两座城市能真正走到一起？

　　快或慢的变化

　　站在江阴长江大桥上，遥望两岸夜色。南方的岸线灯火通明，北岸则沉陷于一片夜色，几丛偶然出现的灯火在芦苇后面迅速熄灭。这让人很难相信，在这重重夜幕后面，还隐藏着一个城市。

　　这样的感叹若一年前说，江阴人会含笑点头，靖江人则会遗憾地摇头。

　　但现在，他们或许都会摇头，示意发此感叹的人有些落伍了。他们的言下之意是，自从去年江阴跨江北上，启动两江联动发展之后，靖江的变化是飞速的，已经不是早前那个沉睡的城市了。

　　其实，老百姓的感受是最真实的，但也可能是最片面的。因为他们的切身体验，很可能只是两江联动的边际效应。

　　不过，这话陈士荣肯定是不会同意的。

　　现在，每天早上6点刚过，这位靖江的特级厨师就会来到酒店厨房，品尝第一只蟹黄汤包，而后才让员工们开始新一天的生产。7点不到时，71岁的陈士荣已经站在鸿运酒楼的柜台前，忙着招呼客人了。

　　靖江蟹黄汤包历史悠久，以皮薄馅汁特多而著名，是全国六大著名包子之一。现在一到周末，鸿运酒楼就会爆满，顾客中有一大半是从江阴过来的。据说，双休日里，这里一天就要吃掉1000多笼蟹黄汤包。

　　陈士荣把生意火爆的原因，归于去年两江联动发展后，新开辟的江阴到靖江城际公交线。“现在往来实在是太方便了，我们酒楼出门不远就有站台，没多长时间就有一辆城际公交车经过，江阴老百姓要到我这里吃汤包比以前方便多了。现在，我的广告都打到江阴的报纸和电视台上了。”

　　与陈士荣充分品尝到城际公交所带来的甜头一样，江阴农工商大卖场也深受其益。夏文俊是这家大卖场的经理，推开自己办公室的窗户就可以看见外面的停车场，江阴—靖江城际公交车的江阴终点站就设在这里。

　　“现在走在我们的大卖场里，随时你都能听到说靖江话的顾客，他们肯定是从靖江过来购物的。因为靖江还没有一个大卖场，他们花个几块钱车费到这里来买，既实惠也很方便。现在周末我这里的营业额要比城际公交通车以前高出1／3，这都是靖江老百姓做的贡献。”夏文俊很是开心。

　　与民间百姓交流的日益加强相一致的，两地之间民间资本的流动也在不断加快。江阴希望房地产开发有限公司三次派人到靖江新生农场考察，准备出资1000万元开发农业生态旅游区。

　　与此同时，靖江裕纶公司与江阴两家有实力的业主共同出资，以3030万元购买长江大酒店，按四星级标准对酒店进行改造、装潢，使之成为集餐饮、住宿、娱乐、休闲为一体的高档酒店。江阴精亚集团与靖江长里房地产开发公司共同出资2000万元注册成立靖江精亚房地产公司，这也预示着江阴企业进军靖江房地产市场。对于这些掌握财富和资本的老板来说，北进靖江，将迎来新一轮的财富增值。

　　而最让靖江人感慨的是，这一年来，房地产涨得让他们有些吃不消了。去年这时候，靖江市中心的房价，基本上每平方米在1500元左右就打住了。而现在，这样的价格在郊区都不一定买得到房子，市中心的房价则涨到了将近3000元一平方米。据说，购房者中有不少是江阴人，他们大多是投资性购房。

　　相对于民间的热潮，江阴开发区靖江园区则要显得冷清不少。

　　9月初的一天，记者驱车从园区内的田间小道驶过，在那片已拆迁完毕的江边土地上，长着些许杂草，一台打桩机孤独地闲置在那里。园区管委会一位工作人员说，这块地是江阴长江村要的，他们准备投资10.5亿元，在此建一个钢铁项目。拆迁工作半年前就完成了，但由于宏观调控，特别是受铁本项目的影响，工程推迟了。与此同时，园区两条配套道路的通车时间，也至少要推迟到今年年底。

　　但即便如此，让管委会感到比较高兴的是，园区一些配套机构的设立还在按原先的时刻表进行。

　　今年5月18日，全国第一家以“同城模式筹建、异地模式监管”的支行——上海浦东发展银行靖江工业园区支行，正式落户江阴经济开发区靖江园区，成为进入靖江园区的第一家金融机构。

　　6月28日，江苏省工商行政管理局江阴经济开发区靖江园区分局正式揭牌。该分局为省工商局直属机构，业务上委托江阴工商局代管，是园区内第一个省直属机构。成立后，将负责辖区内单位的工商管理事务，为沿江开发和园区建设提供服务。

　　眼下的态势是，这个跨江而动的靖江园区，似乎更多地起到了对民间投资和旅游发展的导向作用，而其自身的发展并没有想象中的迅捷。或许，原本带动作用就是跨江联动的初衷之一，但如果没有园区自身的快速健康发展，其“风向标”作用是否也会随着时间的推移而存在弱化的可能？

　　“东钱西刘”的微妙格局

　　有些意味深长的是，就在行政混血的靖江园区启动半年后，今年2月18日，靖江市在斜桥镇举行了新港工业园区内两条通江道路的开工典礼。这标志着靖江新港工业园区进入实质性启动阶段。

　　根据规划，这个新启动的新港工业园区涉及靖江市西来、斜桥、靖城三个镇，规划总面积58.5平方公里，占用岸线项目投资规模不低于1亿美元或10亿元人民币，沿江高等级公路两侧项目规模不低于5000万美元。目前，已有西城钢铁、金桥物流园、丰立废钢加工基地、中油华电、徐州矿务局洁净煤基地等5个超10亿元项目即将落户园区，项目总投资72亿元。

　　也许仅仅是凑巧。新港工业园区的体量与靖江园区基本相当，其地理条件也差不多，都拥有相当长的长江岸线。这两个园区以江阴长江大桥为界，东为新港，西为靖江园区。知情人私底下说：“新港的岸线水深条件要优于靖江园区，但靖江并没有藏着掖着，当时与江阴合作时都拿到桌面上让江阴挑选。当时，江阴方面考虑到现在的园区与其隔江相望，才舍弃了自然条件更好的新港地块。”

　　话虽这么说，但在旁观者看来，这两个园区存在一定的竞争关系。对此，靖江人倒也不回避。去年年底从江阴市委副书记位置上到靖江任市委书记的刘建国说：“现在的靖江是‘东钱西刘’格局，两个园区互相要展开竞争。”

　　这里的“东钱”是指钱进华。这位靖江市副市长同时兼任靖江经济开发区管委会主任，新港工业园区由其直接管辖。而“西刘”则是刘亚民，身份是江阴市副市长兼江阴开发区靖江园区管委会主任。而在靖江人看来，这个“东钱西刘”就是靖江今后发展的两个翅膀。

　　当地的想法是，在沿江开发热潮中，靖江要构建“一体两翼”发展格局，以靖江老城区为体，东西两侧的新港工业园和江阴经济开发区靖江园区为“两翼”，形成齐头并进的经济腾飞态势。

　　据说，他们是准备仿效苏州。上世纪90年代初，苏州依托古城区，“两翼”发展苏州工业园区和苏州高新区，通过“一体两翼”的发展格局获得了经济的迅猛发展。

　　而靖江准备在58平方公里新港工业园范围内，重点发展船舶修造、冶金钢铁、能源电力、石油化工等重型工业结构为主的产业。在60平方公里的江阴经济开发区靖江园区内，重点是通过两岸联动开发，吸引一大批国际制造加工企业落户。“一体两翼”将由沿江高等级公路等干道贯通，力争两年内基础设施投入20亿元，5至8年开发区和沿江地区建成区面积由现在的15平方公里扩大到50平方公里。

　　这样的说法来自官方。而在坊间，则另有一番解读。

　　有接近上层的靖江人说，在他们看来，跨江而动的靖江园区是一块大招牌，能在国内乃至国际上大大提高靖江的知名度，为其吸引眼球与投资。同时，由于那块地的投资与经营完全由江阴主导，靖江只是在动拆迁等社会事务方面，做些辅助性工作。虽说双方商定园区收益10年内不作划分，但10年后即便江阴姿态再高，靖江也难有太多直接收益。因此，在现在倒不如借两江联动之东风，推进自己园区的建设与发展，显得更实惠一些。

　　其实，很难说靖江在打什么小算盘，搭搭顺风车似乎也是人之常情。而民间的这些说法，在有意无意间，在官方也得到了一些侧面印证。钱进华对记者感慨：“吸引江阴来共同开发靖江园区，可以说是靖江近年来最成功的一次招商引资。我们请来的是一个10年内不求回报的战略投资者。”

　　同时，面对新港工业园区的咄咄逼人态势，靖江园区也在寻求更快的发展。

　　在8月13日那天，江阴靖江联动开发协调委员会刚成立就召开了第一次会议。全体成员就加快联动园区建设，加快项目进区步伐，拓展经济领域的联动、规划领域的联动、社会事务领域的联动进行商讨，重点讨论研究了联动园区的行政管理体制、工商和财税管理体制、口岸管理体制等问题。协调委员会成员最终就加快园区发展达成了共识，并对具体方案和详细内容初步排定了实施时间。

　　可以看出，眼下加快发展正成为靖江园区的当务之急。其言下之意似乎是，除开宏观调控的大背景，造成园区发展现状还另有更深层的原因。

　　对此，靖江园区管委会副主任卢学云表示，当前园区发展最大的瓶颈一是体制二是管理。“两个城市联动，政府之间的合作，其结果可能是最好的，也可能最坏。现在，像税收、质监、环保等都是实行属地化管理，跨行政区划实施起来有很大难度，虽说省里主要领导支持的态度很明确，但一涉及具体部门的问题，就有可能出现一系列问题。比如说，园区成立一年多了，现在财税管理体制还没有完全理顺。”

　　在最好与最坏的结果之间，相信没有人愿意选择后者。但问题是，要通过何种途径，才能得到政府间合作的最好结果？

　　旧梦与新梦之间

　　前几天，在靖江采访时，遇到泰州日报的记者小王。在报社里，小王负责分管对靖江的报道。不过，尽管靖江是泰州经济最发达的县级市，苏北口音很重的小王却并不喜欢来：“靖江人说的话跟江阴很接近，我们之间交流有困难。有的时候还得找个翻译，多麻烦啊。”

　　同处一个地级市，却遭遇语言问题，用靖江人的话说：“这只能说明我们原来就该由苏南管。”

　　历史上，靖江隶属多变，到明朝时完全属江阴管辖。但由于长江天堑阻隔，江阴的地方官深感管辖不便。明成化七年，也就是公元1471年，时任江阴县令王秉彝上报省里，以“地越大江，供赋税，服徭役，凡事多冒风涛”为由，要求靖江脱离江阴管辖，单独设县。当年11月，此事即获朝廷同意。

　　据说，那位王秉彝当年在靖江名声不错。但就因为这件事，引来当地老百姓颇多不满。不过，以现在的眼光来看，他倒似乎是位很大公无私的地方官。因为自己主动要求缩小管辖权，而现在哪个地方的行政官愿意做这样的事？

　　但事实果真如此吗？满头白发的郭寿明长期在靖江史志办工作，在他看来，那位王县令主动提出此事，是有他自己的原因的。“因为当时倭寇猖獗，靖江常受其骚扰，而江阴派兵过江十分不便，很难完成保境安民的基本职责。”

　　这是不是说，王县令是怕担剿匪不力的罪名，才主动要求靖江单独置县的？

　　这其实说明一个最基本的道理，在绝大多数事情背后，起关键性作用的是“利益”二字。更何况，这是涉及行政区划这样的大事。

　　从此，靖江远离江阴，开始了其在苏北的沉睡生涯。但自始至终，靖江都没有放弃过重归苏南的梦想。而每当做梦做到关键时刻，背后浮现的也总是不同区域、不同部门的利益。

　　1999年，江阴长江大桥通车前后，靖江人几乎美梦成真。当时，为抹平这道南北差距的天堑，江苏政要和他们的“思想库”想了所有能想到的办法，其中包括把分属无锡、泰州和苏州的江阴、靖江、张家港三个县级市，合并升格为地级“三江市”的计划。

　　据说，早在大桥通车之前，有关方面就开始着手规划，省里甚至悄悄设了一个部门，一个长江下游襟江近海的“武汉三镇”跃然纸上。但是，这个设想似乎有些过于浪漫，江阴、靖江和张家港都是各自地级市的“财神”，在当前市管县(市)的体制下，实在难以腾挪，最终不了了之。

　　“三江市”的破灭让靖江融入苏南的梦想也化为泡影。看着对岸文化相近、人缘相亲的江阴经济扶摇直上，靖江市发出了“有决心缺实力”的慨叹。

　　由于这一地带在历史上的行政隶属关系较为复杂，加之以权力配置生产要素的现象尚未根除，人们对行政区划调整依然抱持很大的兴趣。常听靖江人说，在我们这里，还是有很多人认为行政区划调整是必然趋势，他们认为惟有调整区划，靖江才能与苏南共同发展。

　　2001年，江苏省委、省政府召开“昆山会议”，再次倡导区域共同发展。“当时我就想江阴资源匮乏，35公里长的长江岸线开发基本饱和，而对面靖江近60公里的岸线资源几乎闲置，那么江阴和靖江能不能首先突破行政区划制约，进行优势互补？”江阴市委书记王伟成回忆说。

　　其实，早在“昆山会议”之前，一些实力雄厚的江阴企业已经开始寻求到长江对岸发展，兴澄钢铁、法尔胜、双良、阳光、海澜等一大批重点规模企业的扩张需求形成强大的矢量涌向靖江。在江阴人看来，机会成熟了。这是主观上为江阴，客观上为江苏，江阴觉得此刻与靖江联合有百利而无一弊。

　　后来的事实证明，江阴人的算盘没有打错。

　　当时，两市“暗度陈仓”的做法，一度引起争议。省委主要领导连续作出批示，认为这“是开明人士的高明和精明之举，这本身就是一个创新”。

　　2002年8月，两地终于签订江阴经济开发区靖江园区联合开发备忘录。今年2月，两地签订合作建设江阴经济开发区靖江园区协议。按照协议，江阴在靖江的园区初步规划60平方公里，其中占用岸线11公里，首期开发8.6平方公里。双方成立园区投资有限公司，首期注册资本1亿元，江阴出资90%，靖江出资10%，10年内投资收益全部留在园区滚动开发。

　　自此，这个被王伟成称为“文件上没有，惯例上没有，领导讲话里暂时没有”的跨江创举，实现了质的突破。

　　在这个方案里，江阴能得到迫切想要的发展空间，靖江能获得前所未有的引资契机和重返苏南的无限可能，无锡与泰州并未从行政上失去对两地的管辖权，江苏能借此推动沿江开发，而对全国来说，这样的跨行政区划联动，或许能得到一个寻求区域平衡发展的新模式。在各方利益能得到兼顾的情况下，两江联动的前期能得到一致叫好，便在情理之中了。

　　而接下来发展的现象则说明，在合作向深层推进时，有些方面的利益便可能被触及。此刻，遇到各种问题其实很正常。现在的问题是，两江联动继续推进不仅需要毅力与胆识，可能更需要的是协调变通的手段与艺术了。

　　天堑如何变通途

　　眼下，两江又有新动作。

　　江阴与靖江的协调委员会第一次会议开过之后，实施的一个最大动作，就是以两市的名义，正式向省里打了一份报告。其内容是现在这两座城市的最大渴盼：希望能免除江阴与靖江两地车辆的江阴长江大桥过桥费。

　　靖江人始终认为，他们与江阴之间横隔的长江，是使其落后的关键因素。因此，当5年前江阴长江大桥通车后，当地人都满心欢喜地认为，这下可以缩小差距了。因为靖江从此是苏北到苏南的最佳交通线路，也是苏南资本向苏北转移的桥头堡。

　　但事实远没有达到人们的预期。几年过去，情形并没有明显好转，收费站的设立使长江大桥反而增加了靖江与苏南的交流成本，让地方背上了包袱。现在，一辆集装箱车过桥费来回是600元，小车往返是60元，收入还要被省里拿走。同时，原有的汽车轮渡被大桥分流，靖江眼睁睁地看着大笔财源从长江上流失。

　　这下，靖江人实实在在地感受到：大桥既是一个通道，又是一个瓶颈。

　　现在，跨江北上投资的企业，几乎没有一个不抱怨那昂贵的过江费。而这两个城市里，只有靖江园区管委会拿到了8张大桥通行证，其他除军车之外的一切车辆都必须交费通行。

　　其实，这也是一个利益平衡与博弈的过程。这是因为，江阴长江大桥是江苏扬子大桥股份有限公司的资本运作项目，即便省里协调也有一定困难。为此，两个城市还提出每年统一交年费的办法，给予扬子公司一定经济补偿。

　　但这事已经说了好几年，难度远比当地人想象的大。因此，人们对此次正式报告的结果，也不敢抱太高期望。这又说明一个问题，大桥能从硬件设施上打通天堑，但要真正获得通途，还是要付出代价的。

　　或许，江阴长江大桥具有一定的象征意义。当人们都期待以行政区划的调整来推动区域联动发展时，新的行政区之间会不会成为新的阻隔？

　　因此，当江阴与靖江，当越来越多的地方都在呼吁，以调整区划改变区域经济格局时，我们是否应当作进一步的思考：调整就能改变一切吗？或许，比调整区划更有效的是，调整利益分配格局。

　　现在看来，江阴与靖江在历史发展中，形成了特殊的地缘关系和紧密的社会经济联系，是一个相对完整和独立的区域经济单元，但由于某种原因，长期的行政区划与经济区的矛盾以及长期的官本位和地方保护主义思想的影响，导致各自为政、自成体系的经济发展格局。现在要做的，是实现从“权力政府”到“责任政府”、从“行政区经济”到“区域经济”的转变。同时，要改革地方政府的业绩考核指标，进一步淡化地方政府的经济职能；加快经济体制改革，淡化行政区的经济功能。

　　城市之间的互补性合并，在国外的例子很多。江阴是一个工业型城市，而靖江则是以服务业为主的城市，完全可以充当江阴“后花园”的角色，双方的互补性很强。因此，两个城市的一体化，有着现实的经济基础，这种以经济为纽带的结合，在一定程度上体现了沿江开发战略意图的实质，为苏南带动苏北经济的发展增加了一条路。

　　从某种意义上说，江阴与靖江的跨江联动发展，体现了突破行政区发展的经济社会潮流。而他们所遇到的问题，也是在多方利益的博弈过程中，所必然遇到的矛盾。也许，“两江试验”的全局性意义，并不在于它能提供区域合作的某种万能公式，而在于它充满艰辛与乐趣的互动过程。

　　就像区域合作的解药不应是简单的区划调整一样，通往经济融合联动发展的道路并不是单一的。对于“两江试验”，人们最期待看到的，是他们面对一个个具体困难时的不同对策，以及如何协调自身以及各方利益，同时使得利益最大化的途径。(《长三角》专刊记者　高渊)

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