| 人民寄望人大：追问《监督法》为何18年难出台(2) | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年09月16日15:12 中国《新闻周刊》 | |||||||||
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“预算议会”的广东实践 监督权、与立法权一样，是各国议会普遍具有与生俱来的权力。但在宪法赋予人大相当的监督权之后，寻救监督之道一直是中国人大的难破之题。
广东人大监督政府预算改革的意义，并不仅在于推行“阳光财政”。“预算议会”的前瞻性实践，对人大制度改革本身及政改全局，都提供了一个切入点。 “在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。” 9月11日，中山大学，政治与公共管理学院院长任剑涛博士站在孙中山像旁，重温邓小平的这段话。如今，改革26年，珠三角经济的迅速发展已将广东推向了政治体制改革的潮头。 而在任剑涛看来，政治体制改革的重要一环就是要完善人民代表大会制度，按照宪法和组织法的规定实实在在地发挥各级人大的作用。 广东首造“玻璃钱柜” 位于广州市中山一路的广东省人大财经委员会近日成了各方媒体的焦点。 从9月5日起，该委员会预算监督室主任黄平每日多了一个习惯动作——打开电脑，连接省财政厅的国库集中支付系统。 细细一条网线，连接着政府的“钱柜”，连接着以百亿元计的财政支出，连接着80个由省财政厅直接拨款单位的政府采购行为。鼠标轻点，哪个部门的工资支付如何，哪个部门几月几号买了几台汽车……都一目了然。 广东在全国首创先河，终于实现了省人大财经委与省财政厅的联网。有媒体称，人大对政府花钱实现了实时监督，具有划时代意义。“从此，财政每一笔开支，都将逐步进入人大监督的视野。” 广东省人大财经委员会副主任李育敬在接受中国《新闻周刊》采访时介绍，目前，该省人大财经委与省财政厅实现资源共享的是“国库集中支付系统”，这是省财政厅整个支付系统中最重要的一环，所有省级预算单位的支出都要通过这里支付。 虽然如今只能做到80个由省财厅直接拨款单位的政府采购行为“局部透明”但，按计划，“到2005年，115个省级部门将全部纳入这一系统。” 这一切在李育敬眼里看来却是“不容易的”。 以往，政府怎样花钱，外界无从知晓；人大对政府花钱的监督，也停留在形式上。用李育敬的话说，“在人大财经委员会干了这么久，看紧政府的‘钱袋子’始终力不从心。” 长期以来，省人大常委会对省财政预算执行情况的日常监督，主要是靠财政部门报送的每月报表，一般月报表反映的是各项支出的大数，具体支出项目并不清楚。 人大不知情，监督从何谈起？ 如今，“坚冰”被广东率先打破。任剑涛博士在接受采访时表示，人大对于财政的开支现如今也只能做到“管中窥豹”，真正由“看紧钱袋子”到“管住钱袋子”，还需要一个质的飞跃。 “被盯上”的财政厅，又是怎样看待此事？ “这是好事！”广东省财政厅厅长刘昆回答得十分干脆。 他说，联网后实现“实时沟通”，既有利于人大监督预算的执行情况，也有利于财政改革。 预算监督 从“走程序”到“说了算” 比“玻璃钱柜”更早的，是省人大对预算的审批监督，这被认为是广东人大看紧政府财权的第一步。 1999年11月28日，广州多家媒体质疑省环保局在1995年～1998年间的巨额排污费使用：《五亿排污费 买车盖大楼》。 半月之后，广东省环保局召开新闻发布会解释说，环保部门掌握使用的排污费比例只比预算规定超出1.5%，仍属合法范围。 意思再明白不过：“五亿排污费怎么花”，此前是通过人大预算审批的。 问题抛给了人大。李育敬向记者回忆，当时省人大只针对20多个大类的预算进行审核，根本谈不上细化。预算批准后，对于具体实施的内容更是不了解。 不清楚怎么花的，监督从何谈起？“这等于让省人大吃了个哑巴亏。” “宪法给人大如此大的权力，但因实际情况，真正落到实处的却不是很具体。”李育敬坦言，“唯有立法。” 也就从这个时候起，广东开始充分利用人大立法，改革和完善预算监督制度。 2001年2月19日，广东省第九届人代会第四次会议通过《广东省预算审批监督条例》。在该届人代会上有7个部门提交了预算。之后逐年增多，第二年提交预算的部门升至27个。 直至2003年1月，在广东省十届人大一次会议上，102个和省财政有直接拨款关系的政府部门首次向所有代表提交了一份足有3厘米厚的16开预算手册，详细报告了省级政府部门的220亿元部门预算资金。 这年提交的预算编制内容进一步细化，采用了简单明了的表格形式，是什么项目，要用多少钱，均一一具体列出。李育敬说，手册的出现，表明广东省人大在民主决策、民主管理和民主监督方面取得了突破性进展。 为了给代表提供一定的审议背景情况，各政府部门附加公布各自单位的职能、人事和现有资产情况；此外，在预算资金消耗比较多、关系重大的一些重要项目后都附加了简要说明。 按照李育敬当时的想法，这份预算手册还远没有达到尽善尽美的程度。他说，手册开列的主要还是部门预算，数额巨大的政府部门基金、省人大专项计划资金使用等情况还没有开列出来。 而预算手册报到今年人代会上却又出现了新的问题——强化预算监督成了各界代表的强烈呼声。 盯紧“钱袋子” 2004年2月12日，广东省十届人大二次会议上，人大代表就省级部门预算展开了两场询问会，应答的是广东省财政厅副厅长郑振涛。 在这两场被形容为“火药味十足”的询问会上，省人大代表杨建优询问，政府部门用纳税人的钱设置饭堂、美容院、理发室，尚可理解，但是政府机关幼儿园一年投入2000多万，实在难以理解！ 一系列询问直指政府预算开支的软肋——非公共性支出。另外，加快事业单位改革，促进监督程序合法化也成了会上的焦点。 连任5届广东省人大代表的林才俊，几乎见证了广东人大政治体制改革实践的全历程。他的在接受中国《新闻周刊》采访时谈到，“预算细化两年来，代表们发现问题不少。” 首先，在审核部门预算中，里面有相当的财政支出是涉及事业部门的，而这些事业单位出现的不规范问题往往比政府机关还要多，因为他们既享受政府的财政补贴，又有一些收费项目，还有政府的权力，一旦出现问题又影响政府形象。所以要规范事业部门的财政，加快公共财政框架的改革。 同时，预算中应有“全口径”的数据。每年报送省人大代表审核的只是全省本级总预算(1300多亿)，而事实上省人大只有权批准省本级预算(300多个亿)。其余大多数的钱(1000亿)属各地、市人大审议，“很难监督”。因为各地、市的预算监督还停留在以往的水平上。 在审计中，代表们发现还有200多亿的转移支付都没有纳入到预算中，省里每年的财政补贴在基层用到哪里去了，没人知道。 林才俊还认为，应该建立绩效评估体系和考核体制，衡量每一笔钱到底产生了多大效益。 而事实上，强化预算监督说来容易，具体实施起来却有难度。任剑涛表示，由于财政预算涉及面广，具有很强的专业性和技术性，而多数人大代表并不具有相应的专业知识和能力，加之仍然存在一些代表的“监督不作为”，致使审计预算很多时候只是停留在“少数派报告”。 而在制度层面，任剑涛指出，国外的一些议会设有专门的技术机构，负责审核政府财政预算的技术指标，我们的预算监督也应该建立在技术数据的分析上，需要加大技术人员的投入。 而如今，这一系列工作都堆在人大财经委员会身上。而该委员会的人员组成却远没有达到“技术分析”的标准。据了解，广东省人大财经委员会现有五个编制，除去主任副主任委员，以及两个刚毕业分来的大学生，对于预算监督完全参与的仅预算监督室主任黄平一人。 对此，也有代表认为可以逐步公开部门预算。只要是人大通过的，不涉及国家机密的，都可以向社会公布，欢迎群众监督。而来自省财政厅的说法是，预算本身不是秘密，但细化后难免会有涉密内容列出。同时，“公开也与《保密法》冲突。” “预算议会”望成政改切入点 预算监督是通往“阳光财政”的必由之路，也是近年来广东省人大显露锋芒的实践。 一个无法回避的问题是，要寄希望于人大监督彻底脱去“橡皮图章”的色彩，成为一个真正“说了算”的部门，不是个别实践可以解决的，而是需要一个长期的质的转变。包括人大制度本身的改革和更全局的政治体制改革。 由预算监督到审计风暴，一条制度之路已逐渐被理清：人大通过对财政支出的审查和监督为主线，来实现对政府行为的监督，并协调从中央到地方，以及社会各阶层、各群体间的利益冲突。 这也是成熟代议制度的应有之义。因此，在国外议会也被称为“预算议会”。虽然中国的人大制度和西方的议会制度不能全然比附。 北京大学季卫东教授在强调“预算议会”或“财政议会”时提出，组合最优化的政治改革的近期目标模式，就是通过改宪程序尽早把全国人大和全国政协及其各级组织转化成主要对财政再分配的预算、拨款以及各种津贴进行实质性审议的公开论坛——随着经济和社会的演进，不同阶层和集团的分化是在所难免的，国家机关内部的政策争论也是在所难免的，因而需要利益磨合、意见竞赛的场所、规则以及代理人。 他认为，推行“预算议会”首先是可以把政治改革与经济改革直接衔接起来，逐步提高人民代表、政协委员真正参与决策的能力，有利于加强民意代表对行政权的监控；同时，也可以加强政府独立面向社会承担行政责任或政治风险的能力。 在人大和政协分别转化成“预算议会”之后，执政党将面临在新的制度框架下维持自己的权力基础、争取广泛的社会支持、当好人民利益代表这样的重大课题。而这将推动执政党自身的改革。 季卫东认为，让人大和政协的改革从对预算的实质性改革开始，不仅是可行的，而且必将使中国的政治生态出现深刻的变化。这将是中国政改的一个非常重要的路径。 而这一切，首先得从人大自身的改革着手，广东实践，只是走出了第一步。文/王刚(发自广州) | |||||||||
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