新华网谈：山东省土地市场化改革调查(组图)_新闻中心

新华网谈：山东省土地市场化改革调查(组图)

http://www.sina.com.cn 2004年09月17日10:48 胶东在线

“无形之手”搅活“一潭死水”

　　近年来，山东省大力推进土地市场化改革，各类型土地市场不断建立完善，市场这只无形的手在土地使用中正发挥越来越大的调节作用，土地作为一大生产要素由过去的死资本变成了活资本，促进了企业改革和各项经济社会建设。

　　据山东省国土资源厅用地处介绍，山东省土地使用市场化改革最早萌生于1989年，当时，青岛市在全省率先试行了土地使用权招标拍卖，土地使用行政划拨的坚冰开始被打破，但山东真正全面推行土地使用权的市场化建设则是在上世纪90年代末，特别是2000年后取得了长足发展。

　　目前，山东土地市场建设已具雏形。主要表现在四个方面：一是从市场结构上看，形成了政府垄断的一级市场和使用者交易的二级市场；二是从交易形式上盾，政府出让和使用者转让、出租、抵押土地使用权等交易形式逐步发育并完善；三是从市场载体建设上看，全省80％以上的市、县建立了土地有形市场，同时多数城市的房地产交易所（厅）在处理房产交易的同时，兼具有地产二级市场的规范功能；四是交易活跃，交易数量逐年攀升，政府取得国有土地有偿使用总收益在2000年只有23亿元，2001年达到49亿元，2002年达到128亿元，2003年达到了213亿元，同时，二级市场的交易数量全省估算每年也在100万宗以上。

　　山东省土地学会会长李明启认为，山东省土地市场最根本的变化在于管理方式和利用方式的转变。受长期计划经济体制的影响，土地在人们的观念中一直是公有的，只是担负社会经济活动载体的功能，通过国家划拨无偿使用，土地价值不计入生产成本。这种违背市场经济资源配置规律的旧机制近些年得到了根本扭转，土地资产的市场化配置比率越来越高，山东国有企业改革首先受益。

　　据山东省经贸委不完全统计，山东企业改制中，通过土地资本化运作，为企业盘活土地资本500多亿元。山东中小国有企业很多收不抵支，账面负资产，不但外债沉重，而且拖欠职工工资、劳保资金，资产盘不活，改革步履维艰。通过土地资本化运作，如有的地方实行腾笼换业，有的实行破产拍卖，有的实行抵押融资，盘活了资产，安置了职工，解决了企业改制中的负资产羁绊。

　　为保障土地市场规范运作、有章可循，山东省在实施国家有关土地法规的同时，制定颁布了一批配套性地方法规。山东省人大法制工作委员会经济处处长胡红告诉记者，2001年，山东省连续制定颁布了《山东省国有土地使用权招标拍卖办法》、《山东省国有土地储备办法》、《山东省国有土地租赁办法》三个行政规章，在此基础上，又对加强土地资产管理，招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权违法违纪行为的行政处分，以及协议出让国有土地使用权的最低限价等出台了一系列规章，为土地市场的规范运行提供了法律支持。

　　经过几年的探索，山东在土地市场改革中形成了一套系统的运作机制。即土地规划为龙头，土地储备为基础，土地招标拍卖和市场化运作为核心手段。政府对城市用地推行统一规划、统一储备、统一开发、统一配置、统一管理，实行一个渠道进、一个池子蓄、一个口子出的经营管理机制。全省各市、县先后成立了国有土地储备机构，普遍实施了商业、旅游、娱乐、经营性房地产项目四类用地招标、拍卖、挂牌出让制度，去年，全省出让国有土地使用权招标拍卖挂牌比例达到20％，同时，80多个县、市对以经营性使用为目的国有存量划拨土地推行了租赁制度，使新老用地统一纳入有偿使用轨道。全省去年土地总收益占全省地方财政收入比例近1／3。平阴县2001年利用县城内一个废弃河道改建商业街，拍卖土地300多幅，政府不但没花一分钱改造了旧河道，建起商业街，还净得土地收益1000余万元。

　　在建立市场体系的同时，山东省不断对市场功能进行健全和完善，特别是围绕规范运行，强化了执法监察和价格管理。去年，全省进行了大规模的土地市场治理整顿，共查处土地违法案件3．95万件，清缴土地出让金21亿元，严厉打击了土地交易中的违法犯罪行为，维护了常的市场秩序。

　　在地价管理上，山东在县城以上的全部城市和90％以上的建制镇，建立了以基准地价和标定地价为核心的地价管理体系，研究并开展了基准地价调整更新和平衡制度、协议出让土地最低限价制度。为使土地中介评估机构更具独立性、公正性，进行了这些机构的脱钩改革，全省设立了10多家在中国土地估价师协会注册的评估机构，80多家在省土地估价师协会注册的土地评估机构，均成为自负盈亏、具有独立法人地位的有限责任公司，形成了比较规范的地产评估资询中介机制，为发展和活跃土地市场发挥着重要作用。

　　五大制约因素成了“绊脚石”

　　当前，市场化已成为深化土地使用制度改革的方向，但由于目前尚处于改革初期阶段，山东土地市场化配置水平还不是很高，仍存在许多亟待解决的问题，这些问题直接影响到土地市场的健康发展和配置资源的效率。

　　一、不正当的行政权力干预影响市场化进程。山东省土地协会会长李明启认为，有些地方的党政领导受狭隘的政绩观影响，不能很好地处理发展经济与依法用地的关系，也不能把处理好短期利益与长远发展的关系，只重视上项目搞建设，把土地当成廉价的引资条件，违背国家法律法规，制定土政策，只要外商来，要多少地给多少地，给什么价允许什么价，甚至一些地方形成恶性竞争，零地价出让土地。山东齐河高尔夫球场占地案件中就暴露出这一点，齐河县政府为开发区制定的招商引资暂行规定中有这样的政策：固定资产投资额达到300万元的单个项目，可以无偿使用土地15亩，每增加投资100万元，多提供土地5亩。其后这个县又喊出了齐河招商无政策的口号，使土地变得更加廉价，以至于无偿赠送。这种急功近利的做法产生的严重后果，扰乱了土地市场秩序，国有土地资产收益流失严重。

　　二、“多家管地”的管理体制制约政府对土地市场的垄断到位。土地招标拍卖市场化配置，涉及到规划、国土资源、房产等具体的行政管理环节，一些地方部门间各自为政、不能统筹协调，市场缺乏有效的管理机制。一是城市总体规划和土地利用规划缺乏统一，一些城市建设普遍缺少详细规划，规划内容缺乏社会透明度，这就使政府土地储备缺乏预见性，并直接影响土地供应计划的编制和土地价格的定位。东营市国土资源局局长郝吉虎对此感触颇深，他认为城市总体规划与土地利用规划的不协调、不衔接是个大问题。由于城市总体规划特别是分区规划及重要区域的详细规划缺乏稳定性，导致城市建设用地利用方向不明，用地性质难以定位布局。二是受规划定点的影响。《城市规划法》规定规划手续在前，用地手续在后，而项目用地规划定点确定了，用地单位就无法形成竞争用地条件，也就无法开展土地的招标拍卖，形成事实上的多家管地，有的城市甚至出现了一块土地批给二主的情况，影响了土地市场的统一性和完整性，也必然降低市场对土地资源的配置效率。三是房产和地产分割体制也造成行政效率的降低和土地二级市场管理中的混乱，同时也给一些不法开发商投机开了方便之门。

　　三、国家与集体利益的协调缺乏合理的政策定位。滨州市国土资源局副局长王世祥认为，在土地问题上，国家与集体利益的矛盾中存在两个方面的倾向，一方面目前国家有关法律对征用集体土地规定的补偿标准偏低，在当前社会保障措施不健全、社会保障制度没有广泛惠及农民群众的情况下，城市的快速扩张和重点工程用地造成失地农民生活标准降低，不利于保证农民利益和社会稳定。另一方面，一些地方的群众存在错误观念，认为政府实行土地出让有偿使用，实际上是把集体的地征过去卖高价，是剥夺农民的利益，没有认识到社会和政府在基础设施建设方面的巨额投入使土地产生的增值，更没有认识到国家对城市土地有偿使用，本质还是取之社会，用之社会，进一步改善城市人居环境。因此，这两方面的倾向实质上是一个政府与集体利益的分割点问题，由于没有合理的政策定位，对政府垄断土地市场具有很大的负面作用。

　　四、二级市场缺乏有效的管理手段。东营市国土资源局土地储备中心副主任田振国认为，从实际来看，土地使用者之间的二级市场交易要远活跃于一级市场，但二级市场的交易常常与其它经济活动相结合，比如房产转让（出租）、不动产抵押融资、企业兼并或股权转让等等，这就使二级市场的管理大大难于一级市场。造成问题的原因除国家对业主产权管理的体制之间的脱节外，核心还在于公民对地籍登记制度缺乏基本的法制认识，各种交易完成后出于各方面的原因不能或不愿进行土地权属（用途）变更登记。其后果有二，一是交易双方权益得不到保障，因为涉及的土地变更行为未依法完善手续；二是造成国家税收流失（地产交易过程中包括转让增值税、契税等）。

　　五、国家和集体两种土地产权的市场准入存在矛盾冲突。李明启认为，宪法规定集体土地可以依法转让，从一定意义上说已经把集体土地持有者、使用者的权益保障提上法律保护层面，但部门法对如何操作尚无明确的规定，而且对国有土地市场带来的必然冲突缺乏考虑。目前很多城市郊区集体土地的非法流转事实上已造成了土地市场的混乱。如城市扩展主要使用城郊集体土地，允许完全放开流转，必然对城市建设征用地产生阻力，政府城建投资也没有了通过土地出让创造的回收渠道，城市建设投入－－产出良性循环的链条将发生断裂，城市公共建设投入将会受到严重影响。

　　“地畅其流”尚需用活“两只手”

　　山东省一些土地专家认为，土地市场化改革已成大势趋，要保证改革的顺利进行和不断深化，必须一方面坚持国家宏观调控、政府有针对地垄断部分市场，另一方面充分发挥市场的调节作用，让看得见和看不见的两只手相互配合、协调作用，收到更好的效果。

　　由于土地是关系到国计民生、影响国家经济大环境的重要生产资料，政府必须牢牢掌握土地供应投放权。不断强化政府对土地一级市场的垄断管理地位，山东省土地学会会长李明启指出，即使在实行土地私有制的西方资本主义国家，土地的利用也受到政府的严格限制，如德国通过规模管理制度，严格制约着土地用途的转变。要实现政府对土地一级市场的垄断，必须采取行政的、经济的、法律的综合手段，行政的就是要强化规划管理，提高规划的透明度，加大规划投资，超前规划并提高规划水准；经济的就是要建立完善土地收购储备机制，对城市发展用地进行前瞻性的收储，为此不但要建立健全机构，还要落实储备资金；法律的就是要进一步完善立法，依法对土地市场实行监督管理，坚决查处非法土地交易行为。

　　东营市国土资源局局长郝吉虎提出，目前，山东在大力推行统一规划、统一储备、统一开发、统一配置、统一管理的五统一经营管理机制，但实施这一模式的机构往往是临时性机构，机构内部如何协调、遇到问题如何沟通，需要一套科学的运行机制作保障。他建议可通过建立三项制度来实现这一目的。

　　一是联席会工作会议制度。参加土地五统一管理工作的各单位成员定期召开联席会议，围绕一个时期以来，发生在土地资产收购、储备以及经营过程中的一系列问题进行研讨，并就一些重大问题达成谅解或拿出解决方案；二是建立信息通报制度。凡参加联席会议的各单位，要及时信息互通，通报内容主要包括：城市规划变更情况、财政资金到位情况、政府公用事业投资情况等等；三是临时会议制度。为解决各方在土地资产经营过程中遇到的问题，凡参加联席会议的各方共同形成临时会议制度，主要目的在于解决土地资产经营中临时出现的问题，临时会议的主要任务是拿出解决方案，提出解决问题的切实可行的思路。

　　郝吉虎认为，当前的土地市场化改革，必须坚持宏观调控与市场配置相结合的原则。政府在在专营和垄断一级市场的基础上，应根据土地市场在不同时期的形势，有针对地搞好宏观调控。调控应着眼于两个目的，一是通过控制土地投放限制不符合国家产业政策的项目，促进国家产业结构调整和经济的持续稳定协调发展；二是通过确定适度的土地投放规模，调整土地供求关系，保持市场合理的价格走势，提高土地市场的配置效率。为此，必须制定土地供应计划，并纳入国民经济发展计划。特别是城市内供地计划，要明确用途、位置，计划公布后，对经营性用地要实行招标拍卖。

　　土地二级市场是土地市场中的重要活跃因素，一些专家提出，对二级市场必须掌握管而不死、活而不乱的原则，当务之急是要通过立法强化部门间的协作管理关系，如工商部门在企业登记中要明确规定各种产权证明要件，国资部门资产审核监管要完善产权认证制度，国土资源和房产部门更要坚持地、房两证上市原则。有条件的地方可以实行必要的管理体制改革，实行房地合一。滨州市国土资源局土地利用科科长杜应泰认为，土地二级市场必须进一步完善管理制度，首先要严格限定行政划拨供地的范围，凡经营性房地产开发用地必须实行招标拍卖方式供地，对土地使用者有资格限制或特别要求的，可进行邀请招标。其次要加快土地有形市场的建设，强化监督检查，限制场外交易，杜绝隐形市场。

　　国家和集体之间的利益关系在土地市场化改革中出现很多冲突，专家认为，应当重点研究城市规划区范围内农村群众的社会保障制度，克服户籍壁垒，解决失地农民的生活保障问题。据了解，山东省已出台了《关于建立失地农民基本生活保障制度的意见》，一些地方也在探索新的失地农民安置方式，如东营市采取征地返还模式，在征用集体土地的同时，按一定比例返还给村集体一定的土地，让其经营，提供持久的生活保障和可持续发展的动力。李明启特别指出，一定要确保政府从土地收益中拿出一定比例用于失地农民的基本生活保障。同时，要研究更科学的征地制度，用符合市场经济的办法制定征用农民集体土地的补偿标准，切实保障农民利益。

　　公开、透明是保证土地市场健康运行的基本条件，很多矛盾和问题的出现就是因为暗箱操作，因而加强土地市场的信息化建设刻不容缓。山东一些土地专家认为，应加快建立土地市场动态监测制度，建立健全各项信息公开制度，特别对协议出让的土地，要坚持集体会审和价格公示。各类供地信息应当通过各种媒体提前发布。应把土地有形市场作为市场交易的基本窗口，并推进网络化建设，各种权籍资料、地价资料做到有处可查，避免因信息不对称造成的市场失灵和效率低下。（新华网山东频道记者董振国编辑制作王媛媛）责任编辑：刘晔丽

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