烟台户籍新制度透视：自由迁徙不是梦

　　李嫂（化名）今年48岁，1980年，她为了跳出“农门”，过上城里人的日子，从栖霞农村嫁给烟台一个大她6岁、品行不好的男人，为的是拿到一个城市户口。后来，她悲哀地发现：不但自己没能改变命运（她的丈夫经常打她），而且连自己的孩子也给耽误了。由于孩子的户口性质要随母亲，她的儿子长到10来岁还没落上户口，上学、就业、当兵全受影响，李嫂经常以泪洗面。她说，城乡歧视让她很受伤……

　　自1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以后，中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。应当说，这种制度曾在国家社会管理中起到了不可替代作用。尤其是在20世纪60年代初期的3年困难时期，二十多种计划供应票证都是凭户口发放的，如果那时没有现行的户籍体制来科学而合理地统筹安排，那就很难说能否保障这一特定时期中国人的基本生活之必需。

　　然而，过去四十多年间，在“非农业”和“农业”这两类不同的户口之间，由于就业、教育、社会保障和生活福利等方面的悬殊和差别，强化了户口的身份等级观念，影响了国人现代公民意识的形成，也极大地阻碍了中国的城市化进程。

　　户口有多重要？过来的人莫不感慨万千：这个小本本就能够决定一个人，甚至其后代一生的命运。城市人、农村人，身份曾经是那样的天壤之别，那样的等级分明。别的先不说，在1994年以前，非农业户口就可以就业，农业户口行吗？再早一点，农村人往城里扎，那叫“盲流”，搞不好就会被遣返。于是，不知道有多少人为了一个“非农业户口”而费尽周折，饱尝苦辣酸甜。市公安局户政管理处处长孙卫国就深有感触地说：“农转非的故事，三天三夜也说不完。”

　　翻开刚刚过去的历史，对农村人而言，老爹种地，儿孙扶犁，一代延续一代，要想弄个“非农业”户口，正路只有上学、当兵这两条。当然，不少青年男女想起了联姻的“妙法”，也成就了不少荒诞“鸳鸯”，比如李嫂。同时，一些有情人却因为户口的差异而饮恨分离，即使勉强结合，也不得不长期忍受两地分居的痛苦。

　　据悉，计划经济时的“农转非”要国家计委下指标，烟台一年最多不超过2000个名额，分到各县市区，名额更是少得可怜。“转谁不转谁”这种本来应该公安部门办理的事情，竟要拿到县委常委会上研究决定。由于符合“农转非”条件，特别是两地分居的特别多，无奈之下山东省于1994年出台了“地方城镇户口管理规定”，按照“地市级每人3000元，县市级每人2000元”的收费标准，为这些人办理省内承认的非农业户口，以解燃眉之急。在这种情况下，一些专门替人办户口的“托儿”也应运而生，这些骗子收了高额的“介绍费”却不办实事，着实把一些人给骗惨了。

　　资料显示，由于几十年一贯制的二元制户籍模式，严重地阻碍了市场由农村向城市的自由传递，城市和农村两个市场按照不同规律运行，农民缺乏足够的消费能力，农村市场难以启动，反过来造成城市工厂生产的产品卖不出去，企业倒闭，员工下岗，城市市场也陷入困境。尤其是在中国加入WTO背景下，落实平等的国民待遇、解决受到冲击的农业、农民增收等问题都对户籍改革提出了刻不容缓的要求。

　　从农民到市民

　　据公安部门年初的统计数据，烟台市总人口6458232人，其中非农业人口2199915人，占34％。一些农村户口的城市居民，本身没有土地，要像别的市民一样工作、生存，但是身份的不平等给他们带来了学习、就业、医疗、社保、救助等诸多方面的阻力，形成独特的“城中村”现象。比如芝罘区，仅幸福一带就有近两万名农业人口，虽然他们已经是市民，却长期享受不到应有的政策。

　　今年2月26日，市委、市政府就在《关于加快农村城市化的决定》中出台了《关于我市户籍管理制度改革意见》的配套文件。市公安局户政管理处处长孙卫国说，当时没有立即实施的原因在于“时机尚不成熟”。在此之前，临沂市已在全省率先取消了农业户口、非农业户口性质划分，但是由于很多实际问题没有改变或解决，因此效果并不理想。几个月来，公安部门与劳动、民政、教育、医疗等户口政策的“绑定”部门进行了调研、沟通和磨合，解决了一些相关的操作问题和政策衔接，为新制度实施扫清了障碍。

　　8月12日，省政府下发了《关于进一步深化户籍管理制度改革》的通知，要求从2004年10月1日起，凡常住户口所在地在我省行政区域内的居民，取消其农业户口、非农业户口性质划分，统一登记为“居民户口”。于是，“万事具备，只欠东风”的烟台户籍管理新制度顺理成章地走上了历史舞台。孙处长说，具备条件、能够在10月1日推行新制度的地市在省内并不多见。

　　新制度实行积极的人口迁移政策，降低农民进城“门槛”，促进人口合理有序流动。凡是具有合法固定住所、稳定职业及合法收入来源的公民，都可在城市落户。经批准到城市落户的人员，在入学、就业、社会保障等方面与当地居民享有同等权利，履行同等义务。任何单位和个人不得对公民依法申报登记户口设置限制，坚决杜绝对办理户口人员收取城市增容费或变相收取费用。同时，实施全面放开县域内户口迁移政策、取消投靠人员户口迁移条件限制、实行人才户口城乡自由流动政策等一系列改革措施。这表明四十多年来横亘在烟台城乡之间的户口“藩篱”，已随着经济、社会的发展被彻底打破。

　　户籍制度的这一“变法”让人们看到迁徙自由的希望。在城市中就业、生活的农民，根据新的户口政策将变成名副其实的“城里人”。而将城乡差别写在脸上的历史也划上了最后的句号。

　　户改并非换汤不换药

　　新型户籍管理制度是一次历史性变革，其中包含着进一步贯彻社会主义法制的公平、公正原则，实现公民身份法律意义上的平等。户籍制度改革的目标之一，就是剥离户口被附加了过多的不合理的功能，如作为就业、教育、医疗等方面的条件等。2月26日，烟台市委市政府做出加快农村城市化的决定，烟台市户籍管理制度改革意见也应运而生。

　　统一登记为“居民户口”

　　在全市范围内取消其农业户口、非农业户口性质划分，按照常住居住地登记户口的原则，统一登记为“居民户口”。公安机关作为户籍管理的主管机关，要进一步在城乡健全、完善户口登记和门楼牌管理制度，尽快实现一体化管理。

　　各级政府和有关部门、单位、村（居）委会不得对公民依法申报登记户口设置任何限制或附加条件。坚决杜绝对办理户口人员收取城市增容费或者变相收取费用现象。

　　积极的人口迁移政策

　　放宽落户条件，增强城市发展活力。符合下列条件之一，可办理户口迁移：

　　在芝罘、莱山、福山、牟平四区和经济技术开发区（以下简称市区）内累计固定资产投资60万元以上，兴办实业三年累计上缴税收30万元以上或当年上缴税收15万元以上，有合法固定住所，生活有保障的公民及直系亲属。

　　被国家机关、团体、企事业及民营单位合法录、聘用，具有专科以上学历或中级以上专业技术职务任职资格的人员，以及急需的持有职业资格证书的各类技术工人、技师或其他在技术、管理等方面具有特殊才能的人员，本人及其直系亲属均可在工作所在地落户；具有中专学历（含技校）且聘用期满二年及签订劳动合同期满三年，按规定参加社会保险人员，可在工作所在地落户。

　　公民购买商品房（包括二手房、房改房、自建房），以及通过其它合法方式获得的住宅，建筑面积以45平方米为基数，并取得合法房产证书和土地证书的，本人及其直系亲属可允许3人在购房地落户（每增加1人，加15平方米建筑面积）。

　　……

　　另外，对经依法批准，由国土资源管理部门实施统一征地后，在城市规划区内登记农业户口的失地人员，均统一登记为居民户口，与当地居民享有同等权利，履行同等义务；城市各类中高级科技人才和已在城市落户的大中专毕业生愿到小城镇和农村工作的，实行户口来去自由政策；全面放开县域内户口迁移政策，实现县域内人口迁徙自由。同时，取消投靠人员户口迁移条件限制，属夫妻投靠的，不受年龄、婚龄的限制；属父母投靠子女的，不受身边无子女的限制。属子女投靠父母的，未婚子女不受年龄限制等。

　　市公安局户政管理处处长孙卫国说，从今天开始，在填写、签发、出具的户籍证件、法律文书上不再标注居民户口性质。由公安部门实行统一的户口登记管理（居民原有户口簿不统一更换），过渡期内户口簿的更换实行自愿的方式。

　　新闻附件：

　　新中国“户籍备忘录”

　　1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》这一条例近半个世纪以来深深地影响着中国的每一家庭，成为新中国户籍制度史上最重要的法规。

　　1961年12月，公安部将农业户数和人口数这一统计指标改为“非农业人口户数和人数”，这使“非农业户口”和“非农人口”成为广泛使用和广为人知的概念。

　　1975年1月17日，第四届全国人大第一次会议通过的《宪法》历史性地去掉了关于“中华人民共和国居民有居住和迁徙的自由”的条文，这标志着我国公民的自由迁徙和居住的权利失去了宪法保障。

　　1992年10月，广东、浙江、山东、山西、河南等十多省先后以省政府名义下发了实行”当地有效城镇居民户口”的通知。由于“当地有效城镇居民户口”的户口簿印签为蓝色，故也称作“蓝印户口”。

　　2000年6月13日，中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定“从2000年起、凡在县级市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。”（张晋孙飞李剑） 责任编辑：张涛 来源：烟台晚报