新下放运动--从单位到社会

　　“国家不管我们了。”——每听社福利社会化这样的新闻，就不止一人如此慨叹。人们飞快地联想到福利分房的废止 ，公费医疗的消逝……并敏感地意识到：又要有什么离我而去？

　　中国人正被一步步引导着告别与“单位”甚至“国家”的亲密接触。新的改革措施往往冠名为“社会化”，养老金发 放社会化、社会福利社会化……

　　中国人民大学劳动人事学院侯文若教授说：一句话，中国的社会保障改革，就是要把“单位人”，变成“社会人”。

　　幸福的保险箱

　　尽管在中国这个文明古国，社会保障思想可以一直考证到孔老夫子的《礼运·大同》篇，但现行社会保障制度的实施 却是向苏联老大哥学来的：全国统包。

　　1951年3月1日，《中华人民共和国劳动保险条例》实施。这是新中国在社会保障制度方面的第一个重要措施。 这使得“资本家的奴隶”倏然被翻身当家做主人的幸福感笼罩了：工人阶级第一次在生老病死伤残时，生活有了保障。条例甚 至规定：连同职工供养的直系亲属也可享有一定的保险待遇。

　　制度的发展就像人们的心情一样昂扬。几年内，公费医疗、劳保医疗、干部退休制度都搭起了架子。这是一种就业和 保障高度重合的制度，只要你被列为城市待业人口，政府就会包揽就业安置问题，保证让你端上铁饭碗；而一旦成为国有企事 业单位的正式成员，也就自然而然地进了保险箱，从此享有了从基本工资、医疗保健、退休养老乃至住房分配、探亲休假等一 整套社会保险和社会福利待遇。

　　不言而喻，它们大大激发了城里的干部工人对社会主义新中国的热爱，但同时，它们也大大激发了农民兄弟对城市生 活的热望。统计数字显示：从1949年到1956年，城镇人口共增加了3150万人，其中2/3左右是从农村迁入的。 而每增加一人，国家就要增加福利设施和市政工程的建设费用558-695元。1957年，这种人口流动达到了高潮。

　　这显然是超越国力的。在当年召开的一次会议上，周恩来说：在劳保福利方面，工作中的主要缺点是走得快了一些， 办得多了一些，与我国人口多、底子穷、广大农民生活水平还比较低的现状不适应，助长了职工对国家的依赖心理，要“一切 由国家包下来”，而不能鼓励群众克勤克俭，依靠自己和集体的力量克服困难。另一个缺点是：管理上的偏松偏宽也造成了苦 乐不均和严重浪费：比如，公费医疗上的严重浪费。

　　一系列的应对之策出台了，最为震动人心至今余威难消的是：户口制度。1958年1月9日，全国人大常委会通过 并公布了《中华人民共和国户口登记条例》，从此横起了城乡之间的闸门。

　　一方面要保护城市，另一方面，政府也希望被无奈地挡在城市门槛外的广大农民体会社会主义的优越性。很快，种种 保障伴着大跃进进了村，公共食堂办起来了，超过半斤的大馒头随便吃，所有的农民都享受到了五保待遇，甚至吃穿住教育丧 葬医疗无所不包。三年后，这个超社会保障的阶段随着饿死两千万人而告终。至今一些中国学者在向外国人解释中国人口增长 曲线的突然下降时都不无尴尬。唯一能得出的教训是：没有足够实力，善良的愿望也能引起凶险。

　　现实的选择是让这种保障在城市走得顺畅。于是，每到政府感到财力不足的时候，都会掀起一次次的户口迁移运动。 1959年就有2000万城市职工被遣返回原籍农村。1968年开始，又掀起了“上山下乡”的高潮，12年中有162 3万人去接受贫下中农再教育。其中不可否认的重要因素就是：城市就业压力不堪重负。

　　和单位休戚与共

　　有单位的城里人一边过粗茶淡饭的日子，一边在思想上风雷激荡。十几年的时间，这套制度运行良好。到了70年代 ，风雷激荡终于对粗茶淡饭构成了威胁。发不出退休金、报不了医疗费这类事情开始出现，至今余波未尽。

　　追根溯源，专家说：这该归咎于“社会保障退化成了企业自保”走进死胡同。

　　尽管只是粗茶淡饭，原来的制度毕竟充分发挥社会保险的共济作用。比如，《劳保条例》规定，各级工会向国营企业 收缴职工工资总额的3%，一定比例用于企业职工的生老病死，其余逐级上缴，在全国范围内调剂余缺。

　　文革高潮时期，这套强调“共济”的制度瘫痪了。先是1968年底主管救灾救济、社会福利的内务部被撤消，然后 代行社会保险职责的工会被红卫兵“砸烂”了，罪名是“用小恩小惠麻痹工人”，紧接着，财政部发文：“国营企业一律停止 支取劳动保险金”、“退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”。

　　这意味着：“全国一盘棋”变成了“企业各自一盘棋”。过去各企业统吃国家财政大锅饭的时候，虽然养老医疗等措 施具体落实为由企业给予保障，但企业仅仅扮演了一个经手人的角色，“企业自保”后，人们彻底和单位休戚与共了。

　　准备就业的年轻人为“找个好单位”而煞费苦心。然而不能按国家规定标准发放退休金、医疗费的企业从70年代开 始却越来越多。80年代，企业的亏损面越来越大，最高达1/2以上。尽管政府为激励国有企业，实行了要求企业自负盈亏 等一系列改革措施，但客观上这令企业职工的保障也越发“自负盈亏”。

　　更不巧的是：当年那些热情洋溢投身社会主义建设的年轻人纷纷功德圆满，享有了领退休金的资格，也到了大把花钱 吃药的年纪。50年代，离退休的寥寥无几，到1984年，这个数字已达到了1458万。并一路攀升到了今年的近300 0万。

　　一个真实故事被专家引用说明企业自保所引起的混乱：某女工因工伤轧断小手指，厂里赔了一个在全国也算比较高的 数额。第二次，小女工又跑来了，说你赔低了。厂长说：可以，增加。最后小女工跑来说：以后怎么嫁人呢，你给我找个如意 郎君好了。

　　公费、劳保医疗在很多地方已经名存实亡，只有机关事业单位职工仍在雷打不动地享受以国家财政拨款为后盾的各项 福利待遇，他们和那些负担退休职工少、生产效益好的企业一起成为羡慕的对象。

　　苦乐不均不仅在单位之间，即使同一个单位中也是有人欢喜有人愁，这在住房分配上表现得最为明晰：很多人当仁不 让地利用职权给儿子、孙子占房。50年代分房时谦让还是寻常事，如今只要某官员谦虚地把一套房子让给老工人，就可能被 大书特书成典范。

　　政府如同被套牢。政府尽力提高城市职工的福利待遇，仅医疗费就从1978年的30亿元增加1984年的50多 亿元，然后就以每年20%的速度增长。

　　当一些人在抱怨清廉之士越来越少的时候，清醒的专家们却开始分析：本来是带有“均贫富”性质的保障，如今一再 显现富者愈富，贫者愈贫的马太效应，那么，这套制度意义何在？

　　从合同工开始

　　当财力和社会保障的需求发生尖锐矛盾的时候，是让少数人得到较多的好处，还是让更多的人得到少一点的好处？中 国选择了后者。

　　但促使改革不仅仅是苦乐不均。专家分析：企业保障的制度已经不可避免地陷入了困境。当经济体制改革逐步深入的 时候，依附于传统体制的保障也必然要随之改变。比如传统保障中没有失业一说，理由是这种资本主义的东西应该被消灭，可 如今是市场经济，有竞争就有胜负，如果还沿袭“企业自保”的模式，那么，破产企业职工的失业救济、医疗保险和退休费用 如何解决？如今外企私企股份制合资企业多种所有制形式纷纷出现，没有完备的保障措施，人们怎舍得放弃铁饭碗？劳动用工 制度如何理顺？

　　80年代初的合同工成了最早的切入点。根据规定：所有的劳动合同制工人一律要交劳动保险费。严格说来，当时政 府还没有明确该建立怎样的一种新体制，这笔钱将来如何使用也不甚明晰，但这个试点至少表明了政府的决心：无论如何，该 向国家统包的模式说再见了，根据权利义务对等的原则，个人也必须要为自我的保障负起责任。

　　尽管那时国企职工说起“合同工”语气里还多少带点不屑，但是很快所有人都要向合同工学习了。不管到外企、私企 ，哪怕1年后就要从国企退休，也要订个距离感十足的合同，交纳养老保险费。

　　改革、试点接二连三。比如提高房租、分担少量医疗费，与这些柔和的小改动相伴的是政府不遗余力的安抚、宣传、 解释。与此同时，官员、专家们纷纷出国取经。当“签订劳动合同”成为常识的时候，中国的社会保险体系也终于酝酿成型。 1993年，中共中央十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这被当作里程碑，从此中国 社会保障制度改革方向明确，大步前进。

　　《决定》的关键词就是“社会”：中国要实行多层次的社会保障，由社会福利、社会保险、社会救助、社会服务组成 。基本养老、医疗保险要走社会统筹和个人帐户相结合的路子。

　　一个还打算工作的健康城市居民可以从《决定》中看到这样一幅图景：按工资的一定比例，老板和你自己逐月缴纳保 险金到你的帐户，带着这个帐户，可以在中国境内的任何所有制企业无论国企、外企、私企间自由游走，当然工作越努力工资 越高，工资越高积累自然越快越多。万一失业可以得到救助。将来退休金、医疗费可以到社会机构比如银行、邮局领取。如何 花掉这笔钱？你可以选择民间机构办的养老院。

　　不再承诺养老、医疗一切全包。显而易见：改革方向是：小政府，大社会。政府在给自己松绑。

　　朱总理曾在有关会议上痛心疾首：“在我国目前的国情下，任何社会保险制度都只能有一个最基本的保障水平，既不 能向美国、欧洲看齐，也不能向东南亚国家看齐。中国目前还建立不起一个完善的社会保障制度，没有钱呀！”

　　夕阳无限好

　　大原则确定了，随后是一系列具体措施大刀阔斧地出台，如石击水，它们不断在90年代的中国激起一阵阵异乎寻常 的社会反响。

　　1998年底，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度》的决定。

　　1999年12月底，广州市房管局人流如潮门庭若市，从2000年开始，广州将取消沿袭多年的福利分房制度。 为赶上福利分房的末班车，各机关事业企业单位都派出人员为职工住上福利房而奔忙。房管局局长为此体贴地采取紧急措施： 全天候24小时服务，关闸时间定在12月31日23时50分。

　　每个人都希望自己从最后的福利中再获得一分利益。这是最后一博，好在是接受现实前的最后一搏。一项对北京、上 海、广州620名居民的调查显示：64%的人能从心理上接受取消福利分房的事实，国有企业改革使88%的居民感受到压 力，对此，八成的人或计划提高学历学位或表示要珍惜现有工作。调查者说：改革在很大程度上正激励国民奋发向上。

　　不过，2000年的中国，诸多现象都在提醒从“单位人”到“社会人”还长路漫漫：许多在国有企业或政府和事业 单位工作时间超过10年以上的下岗人员，宁可在家中待业领取救济金，也不愿到非国有的单位再就业；有的人宁可无所事事 穷熬到退休，退休、失业、医疗三大保障攥在手里后，才去非国有企业发挥余热。

　　“困难重重，一切刚刚开始。”侯教授说，“但我是持乐观态度的。有矛盾才能有发展。”

　　更加充满信心的是政府。2000年3月15日，朱总理在九届全国人大会议记者招待会上表示：中国已经决定要建 立一个独立于企业之外的、全社会的管理社会化的社会保障体系，目前已决定且正在从各种渠道筹集全社会的保障基金，相关 措施可能在年底出台。朱相信：在中国建立一个完善的社会保障体系已经为期不远。

　　本刊记者/张捷