(前沿)开放地方资本市场 破解县域金融难题

　　宋亚平

　　俗话说，“小河无水大河干”。县市区一级在我们社会的政治、经济构架里具有极为重要的基础性质。县域经济发展的快与慢，在很大程度上直接关系到一个省乃至一个国家综合实力的强与弱。对于绝大多数基层干部来讲，谁都希望通过发展来实现“造福一方”的社会价值和政治理想。但是，经济建设的发展和社会事业的进步，并不是我们光凭一腔热血和

“两袖清风”所能够奏效的，它必须具备一定的物质条件，否则就会陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。当前，县域经济在发展过程中所面临的最令人们头痛的突出困难，莫过于是建设资金的严重匮乏。资本作为一种不可或缺的生产要素，在县域经济生活中不仅支撑着生产、流通、消费各个环节的正常运转，而且更是推动各项建设不断扩张与持续发展的强大动力。没有一定规模和一定速度的资金投入，加速推进县域经济的工业化、城镇化和农业产业化便是一席空谈。在日趋市场化的今天，不借助金融的手段和资本的力量，任何经济建设恐怕都难以形成大的“气候”。

　　众所周知，现在中西部地区大多数县一级政府的财力十分微弱，有些贫困县市区甚至每年不能维持正常的“吃饭”而需要依靠上级财政的转移支付，政府根本不可能承担起经济建设的直接投资责任。招商引资“借船出海”固然为不少地方摆脱落后、赶超先进创造了极为有效的经验，但对于区位、交通、资源、产业集聚、劳动力素质等诸方面条件都比较差的县市区来说，即使满腔热情掏出“心”来承诺再多优惠政策，也未必能够促成作为“经济人”的投资者追求合理回报的冷静决策。怎么办？只好指望国家商业银行通过正规的投融资渠道进行信贷支持了。然而，随着近年来金融管理体制改革的不断深入，以县域广大城镇乡村为源头的大量资金，通过储蓄、国债、证券等形式，如同“一江春水”，正在不绝地朝着大城市、沿海发达地区和少数巨型国有企业的方向涌流。无论你承认不承认，也不管你情愿不情愿，这都是无可奈何的客观事实。根据湖北省经济委员会2004年3月份的一份调查报告显示，存款大于贷款在县一级已经成为普遍现象。在被调查的相对发达的25个县、市、区中，存贷差总额高达222.62亿元。至于那些经济欠发达地区的县市区，存贷之差便更大。据中国人民银行武汉分行统计，2003年，湖北省商业金融机构实际存贷差的总额为1932.6亿元。以我工作过的咸安区为例，截至2003年底，全区城乡存款余额约为24亿元，贷款余额则仅为11亿元，而且其中80％以上都是1995年以前形成的呆账死账，新增的贷款余额仅为800万元。对于拥有56万人口、年GDP已达到22亿元的县域经济建设的资金需求来说，真乃是杯水车薪。但是，2003年，仅武汉市一地的新增贷款就占到全省新增贷款总额的73.1％。同时，最大的100户企业从国有商业银行获得的贷款总额便占到全省贷款总额的24.8％，甚至出现10多家金融机构同时向一户大企业贷款的现象。

　　在市场经济条件下，我并不想置疑金融资本与生俱来的“嫌贫爱富”的特质，也对金融机构遵循内在规律所采取的“扶强不扶弱”的信贷行为表示理解。然而，到目前为止的投融资体制的改革，给人一种明显的“按下葫芦又浮起了瓢”的感觉。根据效率优先的原则，国家的金融政策支持大城市、沿海发达地区和大型国有企业固然有其合理性。同时，国家对于县市区一级政府在培育和发展地方资金市场的问题上持有十分谨慎的态度和采取极为严格的控制方法，也是出于对可能导致的金融风险所必须作出的防范。但一个无法回避的实质性问题是：县域经济“一主三化”战略目标的实现靠什么来保证？广大的中小企业正常的投融资需求怎样满足？农民发展生产和城镇公共基础设施建设的资金从哪里来？一句话，传统的投融资渠道被逐步堵塞之后，县域经济的发展如何解决建设资金投入这一新的矛盾和新的问题。

　　从有关统计资料看，目前全部工业领域的就业人口为2亿多人阔，但在大城市中的国有企业就业的人数仅为4400万人，其余l．5亿多人主要在县市区一级的中小型企业（目前，这些企业已经通过改制基本上民营化了）就业。从工业增加值看，中小型工业企业所创造的增加值已经达到总额的43％，加上其他领域的经济贡献，事实上形成了国民经济的“半壁河山”。但是，县域这些企业每年所得到的贷款仅仅只占到国有商业银行全部贷款的1％。城市国有大中型企业不仅可以向银行申请大额贷款，充分享受现代金融工具和金融产品带来的各种便利，还可以剥离不良资产，可以债务转股权，可以申请上市，可以发放债券，而县一级中小型企业却没有这个“福分”享受平等的权利，甚至连边边都沾不上。

　　毫不夸张地说，县域经济目前已经处在一种极度缺乏建设资金的严重“旱灾”状态之下。为了生存与发展，县市区一级的工商企业和农业生产只好另辟蹊径，暗度陈仓。于是，各种名目的基金会、合作社、地下钱会、钱庄纷纷出笼，假股份改制真非法集资、假互助合作真非法揽储、假拆借资金真高利贷活动层出不穷。在这片社会转型与制度转轨过程中所突现出来的“游击”区域，有钱人精心算计着自己的“小九九”，左顾右盼，横冲直撞，你方唱罢我登场，八仙过海，各显神通，有的发了大财，有的倒了大霉。但无论怎么分析与评价，改革开放以来，正是由于民间资本的这种无比顽强的活跃性，才使得县市区克服了建设资金严重不足的困难，并极大地推动了本地经济特别是民营经济的迅速发展。尽管它也带来了许许多多的负面效应和社会矛盾，但如果没有这样的民间金融组织与民间金融活动的存在，可以肯定，县域经济的现状将会更加困难。上述现象也反证出这样一个基本判断，即民间蕴藏着巨大的资本力量。改革开放以来，随着经济建设的长足发展，在县市区一级社会财富的积累也颇为壮观。有关统计显示，中国目前的民间资金存量超过10万亿元，其中县域城乡的民间资金约在4．5万亿元至5．1万亿元之间。据人民银行武汉分行估算，到2003年末，就湖北省而言，以储蓄、手持现金、国债、外汇等形式存在的民间资本高达4300亿元左右。但是，由于国家对地方资本市场在宏观政策层面与管理操作过程中的各种严格限制，导致这笔巨额的民间资本一直处于休眠状态，并未真正地进入县域经济的投融资领域而发挥出“主力军”的作用。

　　虽然改革开放20多年来，中国民间投资平均每年以26．7％的速度增长，但从1998年起增速开始下滑，低于全社会固定资产投资增长速度，更低于国有投资的增长速度。1998年至2002年间，湖北省民间投资的年均增幅就一直低于国有投资的年均增幅达5．3个百分点。2002年，浙江省非国有投资占全社会固定资产投资的比例高达67％，而湖北省仅为43．2％。浙江的县域经济之所以发展迅猛，主要得益于民间资本和非正规金融的大规模参与，而不是依靠政府财政和正规金融部门的扶持。湖北的县域经济进程为什么老是步履维艰，当然也有许多其他原因，但在大多数县市区，国有投资十分微弱，民间投资和非正规金融活动则在政策面的压制下又非常消极，两头一滑，困难便不可避免。

　　不过，民间资本目前表现出来的这种非正规的组织形式与非正常的地下活动，毕竟不是国家现行政策与法律所允许的。同时，我们也必须清醒地看到，它又像是在重压之下从石头缝隙里顽强生长出来的畸形苗木，是社会转型与制度转轨过程中的被动的扭曲的反映。因此，我认为应该针对已经或正在不断变化的实际，解放思想、转变观念、与时俱进、修正和改革传统的金融政策，为逐步开放国内的金融管制特别是县市区一级的金融管制，尽快发育县市区一级的资本市场、培育地方资本市场主体，充分动员、吸引社会资本、民间资本积极参与县域经济建。

　　一、有序开放地方资本市场，将更有利于防范国家金融风险

　　我们要转变一种貌似合理实则有误的观念，即放开地方资本市场，允许民间资金进入金融领域，将必然导致金融混乱并引发金融危机。实际上，中国有史以来就一直存在着民间金融活动，例如植根于山西黄土高坡的“晋字”票号钱庄，不仅长期承载住了现代金融管理专家们所无法想象的高风险，而且通过其良好的信誉和业绩使它的银票得以在国内被广泛流通，连官府财政的税赋结算往往都要借助于它。我在湖北的枣阳市和咸安区工作过，《枣阳志》上讲，（道光年间）县衙以东，钱庄票号无数，行商坐贾络驿不绝。《咸宁志》里记载，晚清时期，一个20余万人口的咸宁（即现在的咸安区）县，各种票号钱庄竟达11家之多。我从文献和传说中没有发现这些金融机构给社会制造过令政府头皮发麻的金融风险。我们今天对于民间金融活动的管理，无论是从技术角度看还是从经验方法上讲，绝对高出封建时代的明清王朝几十倍，而且当年的信用环境也决不可能与现代社会相提并论。因此，我们凭什么想象出那么严重的风险性而死死地把握着金融管制不敢丝毫放松呢？

　　当然，也不能说放开民间金融活动就没有风险，如近年来在许多地方已经一再出现的呆坏账问题、信用问题、金融欺诈问题、恶性竞争问题等等，都潜伏着社会金融风险。但是，民营金融所暴露的这些问题，在很大程度上往往正是政府的金融监管部门长期以来视其为非法活动，不断加以围追堵截的结果。从计划经济时期开端一直延续到目前为止，政府对于国有商业银行垄断地位的授予和对民间金融活动的严厉管制，事实上造成了资本市场供求关系的不断扭曲，加剧了资金供给的严重短缺，从而形成了一个巨大的获利空间。所以，政府的管制越严，地下金融就越活跃，市场秩序就越混乱，现实风险就越大。如果有序地放开地方资本市场，允许民间金融活动在各种层次的资本市场中有合法的生存空间，再积极引导他们按照“游戏规则”进入正规的管理程序，不仅可以极大地调动和发挥民间金融力量在县域经济发展中的积极作用，而且也极为有利于国家对其进行充分有效的监管，主动地去防范和及时化解可能出现的金融风险。

　　二、民间金融活动的健康成长，将有助于国有商业银行目前的改革与发展

　　现在抵制开放地方资本和反对搞活民间金融还有一种冠冕堂皇的理由和说法，即在国家种种政策与法律的庇护之下，拥有强大人力、财力和相对健全的管理制度，并加之几十年苦心经营的经验，国有商业银行尚无法保证正常的盈利水平，如果民间金融活动一旦公开“登堂入室”并且合法化，“国资号”的金融机构将很难在激烈的竞争中生存与发展。因此，有人主张延缓开放地方资本市场，同时通过对管理体制和运行机制的深化改革，继续保持国有商业银行在国家金融生活中的优势地位包括在县域经济发展中的主渠道作用。

　　我充分肯定国有商业银行过去为国家经济发展所作出的贡献，也非常理解金融决策层对国有商业银行哀其不幸、怒其不争的良苦用心。从目前情况看，国有商业银行不是企业，至少不是一个完整意义上的经济人。县域经济是国家的经济基础，广大城镇与山乡农村构造成各种微观经济细胞就像千万条流淌不竭的小溪，滋润并汇集成国家金融的“长江黄河”。按常理，任何一家金融机构都不会也不敢放弃这样一个充满生机与活力的市场。但是，国有商业银行对县市区一级金融业务的不断衰退，很难说是国家宏观层面上金融政策调整的主旨，也并非经营过程中无利可图而不得不忍痛放弃的结果。究其原因，在很大程度上恐怕是管理体制与运作机制日趋陈旧的缘故。所以，对于国有商业银行传统的管理体制与运行机制进行改革实乃治本之策。

　　但是，毋庸讳言，这些年来国有商业银行不断地在推出各种改革，亦官亦商的根本性质却没有真正得到改变。产权不清晰，职责不明确，依靠行政权力授予经营特权，形成没有竞争的垄断态势，必然导致衙门作风和官商习气，服务质量差、办事效率低，社会成本居高不下，等等。同时，多年来在行政干预下向国有企业发放的贷款相当大的部分成为呆账死账，使得这个长期充当国家财政“出纳员”的角色“屋漏偏遇连夜雨”。尽管国有商业银行在县市区“老子天下第一”，而且确实商机无限，最后还是赚不到钱甚至严重亏损。不得已，只好借助“改革”的旗帜，卷起铺盖走人。

　　我不是说对于国有商业银行的改革缺乏信心，而是想，目前改革的速度之所以缓慢，成效之所以微弱，很重要的一个原因，就在于这种改革是在一种没有沉重而激烈的外在竞争压力下所进行的。可以想象，国有商业银行在行政授予的垄断地位上横行霸道了几十年，没有也不容许任何人向他公开挑战，如今突然要他们自己“革”自己的“命”，其结果怎么好得起来？虽然我国加入WTO时作出了逐步开放金融市场的庄严承诺，但“狼来了”喊归喊，在“国资情结”的心态里，天塌下来有政府顶着。如果现在我们逐步放开金融管制，允许民间资本进入各层次的资本市场，与国有商业银行在平等和公开的基础上形成有序竞争，势必给这些“老子天下第一”的金融机构造成巨大的外在压力，不仅有利于民间金融活动的健康发育，更有利于对国有商业银行管理体制与运行机制的深化改革，使其在市场的公平竞争中百炼成钢，真正成为名副其实的经济人。这样的话，不说可以从容应对加入WTO之后外国金融资本的挑战，至少可以在国内金融市场上重整旗鼓，再现威风。可以说，这将是一个符合市场经济发展要求的战略选择。实际上，从目前江苏、浙江等沿海地区一些民间金融机构发展的情况看，他们的健康发展并没有成为国有商业银行的“敌人”，而是通过公平竞争有效地促进了国有商业银行内部管理体制和运行机制的深化改革，在一定程度上达到了让大家皆大欢喜的结局。

　　三、改变政府传统的管制方式，逐步放开民间金融活动

　　过去，政府对于金融活动实施严格管制的动机，主要是防止社会金融风险。但事实证明，采取一律“紧闭大门”政策，并对各种非法金融机构和地下金融活动进行围追堵截的结果，不仅不能有效地防止和化解金融风险，反而“野火烧不尽，春风吹又生”。从中央到地方历届政府为此平添无穷烦恼。同时，国家寄托厚望的国有商业银行非但独木难撑，无法满足全社会日益膨胀的资金需求，而且自身问题多多，危机四伏，风险重重。所以，国家对于金融市场的严厉管制和国有商业银行的垄断经营，既束缚了民间金融机构的活动手脚，又影响了国有商业银行本身的健康发育，也不符合市场经济的发展方向。市场经济的基本原则是自由、平等、竞争。只有坚持这个基本的原则，才能保证社会经济生活中的生机与活力。我国加入WTO有过庄严的承诺：逐步开放金融市场。我们既然承诺对外国开放，首先就应该也能够对国内实行开放。根据建设的发展需求和市场的运作规则，不仅在北京、上海、广州、武汉等大城市实施金融开放政策，在中等城市特别是县市区一级，也应允许具备条件的国有企业、非国有企业、民间团体甚至国民个人投资兴办各种形式的社会化金融服务体系，并将那些长期以来虽然一直处于地下活动但经营业绩很好的钱庄、钱会、基金会、合作社等非法组织进行“招安”和改造，使其成为合法的中小型民营商业银行。民间或民营性质的金融性质不拘大小，其角色定位就是配合区域经济的发展提供资本支持和金融服务。他们可以是股份制或互助合作制的组织形式，也可以是私人独资经营的形式。政府对于多元化金融活动的监管，当然要设立严格的准入条件，对发起人的资产和信用状况、股东或合伙人的数量和持股比例要有明确规定，存贷利率和服务价格亦可给予符合市场规则的活动空间。同时，还要对民营或私人银行的经营状况进行有效监控，并建立起相应的存款保证金制度和其他配套政策。但如果真要防止和化解金融风险，最为关键的手段是，必须从一开始让这些金融机构严格按照产权清晰、责任明确、管理科学的原则，建立起完善的内部治理结构和组织体系。只有当金融机构按照现代企业制度实行了科学的内部约束机制，才能从源头扼制风险的产生，这比政府外在的监管往往更加重要、更加有效和更具基础性。

　　四、尽快建立多层次、多样化、地方性的资本市场体系

　　党的十五届四中全会以来，县市区一级绝大部分国有企业通过产权改革正在逐步实现民营化，民营和私营企业如同雨后春笋般迅猛发展。但是，如果没有资本市场的建设相配套，所有这些产权改革就无法深入进行下去。因为，不能进行交易的产权，就不是完整意义上的资本，就不能真正按照市场经济的原则、按照效率最大化的要求不断地重新配置。国家在深圳、上海设立了两个证券交易所，仅仅只解决了少数大中型企业产权的进入与退出的问题，但县市区一级广大中小企业和民营、私营企业的产权怎么办？如何规范他们的进入与退出？如果他们所拥有的产权长期不能交易，不能流动，不能重组，结构调整也好，科学管理与提高效益也罢，都将是一句空话。产权不能交易与重组的企业，非但做不成“大蛋糕”，形不成大气候，最后很可能变成“一潭死水”。即使是在美国、日本，国家级大型资本市场在整个社会的融资总额中所占的比重也不是很大，众多中型企业还主要是通过多层次、多样性的地方资本市场来获得融资支持的。所以，对于我们这样的一个幅员辽阔、经济多元的大国来说，资本市场不能仅仅只是一两个全国性的市场，而必须尽快构建起一个多层次、多样性、多地方性的资本市场体系，为各地特别是给作为国家基础和社会细胞的县域经济创造多渠道的项目融资、证券融资、股权融资和信贷融资渠道。因此，在县市区一级，资本市场不应该再继续是一个不能触摸的“老虎屁股”，而应该积极鼓励和支持在地方政府的有效管理下，紧密围绕优绩企业的产权改革、经营性的基础设施建设项目的投资等，逐步建立和完善具有本地特色的产权市场、证券市场、股票市场，并在实践中不断规范包括资本拍卖、场外交易、柜台交易以及各种形式的直接“一对一”的交易活动。这样一来，不少地方优绩企业就不会再为筹资而支付高额成本甚至是采取超成本的手段去拥挤于沪、深股市的“独木桥”了。许多预期有收益的、比较稳定的经营性的基础设施项目，地方政府和开发业主也不再担惊受怕去搞非法集资而可以通过正常的渠道发行债券和股票了。对于大多数民间小额资本的持有者来说，亦不必抱着投机和侥幸的心理到国家大股市上去作那些无法履行股东监管权利的“拼搏”，而可以十分方便地选择他们所熟悉的本地优绩企业和预期项目进行投资决策，并且进行有效的监管。

　　五、整治社会信用环境，构筑资本市场开放的基础平台

　　县域经济建设资金的严重不足，虽有传统投融资渠道淤塞甚至被现行金融政策“抽血”的原因，也有民间资金长期“睡眠”甚至大量外流的原因，但地方信用环境差，形成投资高风险的“雷区”，不能不说也是一个非常重要的原因。资本是可以流动的生产要素，追求利益的最大化是经济人的本性。如果此区域信用环境差，投资风险大，而彼区域信用环境好，投资风险小，它必然会义无反顾地扬长而去。现在，许多县市区在企业改制过程中不守信用，假借改革甩包袱，通过申请破产、转产、注销法人等方式悬空或逃废银行债务的现象相当普遍。政府职能部门往往出于地方保护主义，不能采取积极措施来维护金融机构的合理债权，加之司法机关案件判决执行难，常常是“赢了官司，拿不到钱”。有些企业制作假账虚报利润，套取贷款和群众集资，有些私营企业和个体业主采取欺骗手段推行高息借款，当“拆东墙补西墙”无法还原时，即一逃了之。这种恶劣的信用态度与市场环境，使得不少金融机构和民间资本的持有者望而生畏甚至不寒而栗，避之都犹恐不及，谁还敢来融通！所以，开放地方资本市场，搞活县域资金融通，政府必须采取有效措施整治社会信用环境，构筑一个全新的资本市场开放所需要的基础平台。一是认真贯彻落实“三个代表”重要思想，把整治社会信用环境，作为破解县域金融难题和促进本地经济发展的前提条件。二是实行统一的国民待遇。无论是国有商业银行还是民营或私有金融机构，其合法金融资产的运行安全一律受到政府的坚决保护，通过对恶意失信行为的严厉打击，努力与金融机构共建“金融安全区”。三是严格有限责任公司的登记注册，使其按照我国公司法的要求建立规范的财务核算制度，并不断强化运行过程中的监管，对于严重违反法规的应及时取消其有限公司的资格，责令其承担起无限责任。四是大力培育和发展诸如会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、信誉评价事务所、信贷委托调查中心、不良资产处置公司、拍卖行等社会中介服务组织。当然，建立一个良好的信用环境和规范开放性的地方资本市场仅仅依靠政府是不够的，它是一个需要全社会都必须积极参与共同维护的系统工程。但是，政府的主导作用具有特别重要的意义。

　　在浙江、福建、广东等沿海经济发达地区，关于地方资本市场的开放已经先行了好几步，“利多”抑或“害多”的答案早已明确。可以说，不管哪个既得利益集团高兴不高兴、愿意不愿意，并且如何去影响政策面的改革态度，多层次、多样化、地方性的资本市场体系的建设肯定是不可抗拒的时代潮流，特别是在我国已经加入WTO和外国金融资本即将进入中国的社会背景下，我们唯有的正确选择是早开放早主动，早搞活早发展。开放了地方资本市场，搞活了县域金融，不仅可以有效地破解地方建设资金严重短缺的难题，直接促进县域经济的快速发展，而且围绕资本市场及其社会服务体系的建立、健全、完善与发展的客观需要，还能够创造大量新的就业机会，以缓解目前巨大的就业压力。（作者系省委研究室副主任）