公共决策应以什么为依据?

　　郭松民

　　昆明缺水，于是就要在金沙江上的虎跳峡建大坝，再开挖400公里的运河，每年从水库中抽取25亿吨江水输送过去。九家民间环保组织出于保护生物多样性和文化多样性的理由，联合出面反对（见9月27日《新京报》）———这一争执表面上看起来是要经济发展还是要环保的问题，但本质上却是政府在进行公共决策时应该根据什么标准来进行的问题。

　　从公共决策经济学的角度来看，政府公共决策和私人决策的最大区别之一在于：私人决策的后果最终是私人自己来承担，但公共决策的后果最终却要由公众来承担。而公众又是由不同的利益群体组成的，这些群体的利益并不一致，在有些情况下甚至是相互冲突的。比如虎跳峡真的建起了大坝，昆明的用水问题固然可能得到了缓解（能不能真的做到这一点我还很怀疑），但金沙江两岸却会有近20万亩河坝田被全部淹没，近10万人被迫迁徙(其中少数民族占70%以上)。一位官员用轻描淡写的语气说：这是要“牺牲十万人帮助几百万人发展”。对这10万被迫迁离祖祖辈辈居住过的地方的民众来说，这位官员真是“站着说话不腰疼”啊！

　　经济生活中当然有这样的时候：政府的某一项政策出台，所有的群体都因此而受惠，或者虽然只有一部分群体受惠，但其他群体的利益也没有因此而受到损害，这在经济学上有一个术语叫“帕累托改进”。但有时候，公共决策的后果都是有利于某些群体而不利于另外一些群体，最终导致利益格局的调整。因此，政府公共决策当然首先要考虑“成本—收益”，即政府做的每项决策从总体上看必须能增加国民财富，但如何协调不同群体之间的利益冲突，则也是一个必须要考虑的问题。

　　既然不同的利益群体有不同的“偏好”，那么就有了一个用什么样的标准将不同的“偏好”排出一个顺序，以确定优先满足谁的“偏好”的问题；既然要排序，就要有一个标准。这个标准就是公共决策的标准。

　　从力主上马虎跳峡大坝的一方提出的理由来看，他们所依据的还是“功利主义标准”，即建了大坝可以发电、可以调水等。但近10万人因此而被迫迁徙，这违反了“正义标准”；如果他们的生活水平因此而下降（这几乎是可以肯定的），这又违反了“平等标准”；大坝可能引发的生态灾难以及在自然文化遗产方面可能造成的无法挽回的损失，又违反了“人和自然的和谐及可持续发展标准”，如此说来，建大坝这决策是不是正确，是非常值得怀疑的！

　　公共决策单一以是否有利于经济成长为标准，在某种程度上不惜牺牲环保甚至社会正义———这可能是我们近20年来的最大教训。虎跳峡大坝“霸王硬上弓”式的强行上马，说明这个偏向还远远没有得到纠正。如何使公共决策能够有更科学和更全面的标准，看来将是“科学的发展观”能不能落到实处的关键！（夏天／编制）