高官免职凸现“新政”魄力

　　高官下马，短期的意义在于扭转此前抗击“非典”的被动局面，推进“高官问责制”，在国内外重塑诚信政府和责任政府的形象；而从长远来看，可以从根本整肃吏治，树立官员队伍的“民本”思想，并以此为契机推动行政体制改革

　　本刊记者/胡奎

　　4月20日，国务院新闻办的新闻发布会，原国务院副秘书长高强以卫生部常务副部长的身份，取代卫生部长张文康出现在记者面前，当他说到“我不会说来北京旅游是安全的那样的话”时，敏锐的国际社会已经意识到，一些重要的变化已经发生了。

　　果然，在高强宣布中国“非典”病例的最新数据后不到两个小时，新华社授权发布：免去卫生部长张文康和北京市市长孟学农的党内职务。

　　非典“罢”官

　　分析家们认为，北京市长孟学农和卫生部长张文康这样的部级高官因为“工作不力”而被解职的事例，多年来堪称罕见。这将对高级领导干部起到强大警示作用，有利于健全党内引咎辞职制度，也为行政体制改革开启了新的一页。

　　如果说“非典”炎疫充分暴露了中国行政体制的多种积弊，那么在扭转抗炎不利战局的同时，撤免高官更深远的含义需要更长时间才能完全显现：它有可能成为加速中国行政体制改革的一个难得的契机。

　　观察家们指出，20年来，我国在经济体制改革上成就卓著，但政治体制改革，包括行政体制改革相对滞后。但经济和社会的发展，以及中国与世界融合的进程，都对政府本身的改革提出越来越急迫的要求。

　　在迄今已持续半年的“非典”事件中，旧有行政体制的积弊暴露无疑，官僚层级的低效，官员的推诿塞责，应急体系反应的迟滞，以及对信息的掌控失真，放在一个日渐开放的社会中，已是破绽百出。它清楚地表明，现有体制中的某些部分，已经到了非改不可的地步。

　　当此之际，中共高层对相关责任人快刀斩乱麻，意在通过“严刑峻法”把将压力分散到各地和各部门的领导人身上，以便迅速凝聚各方力量，遏止疫情的传播。

　　新华社发表评论员文章，用卫生部和北京市领导被免职的例子，告诫各地区各部门领导“要认真吸取教训，以极端负责的精神，打好抗击非典型性肺炎这场硬仗”。

　　香港《南华早报》点出了此举更深远的意义：“虽然卫生部长和北京市长只是中国庞大的官僚机器中的一部分，但是，中国领导人通过这一具有象征意义的举动，清楚地表明中国希望改革现存的体制。”

　　“高官问责制”挺向前台

　　张文康和孟学农的下台，使许多人联想到香港正在推行的“高官问责制”和内地呼声日高的引咎辞职制度。

　　在中国，官员长期以来“不犯错误不下台，不到年龄不退休”。直到1995年的中共中央5号文件《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中，才出现“引咎辞职”一词。

　　中南财经政法大学教授乔新生指出，此次对两位高官的免职是有法可依的。1989年出台的中国《传染病防治法》第39条规定：从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员和政府有关主管人员玩忽职守，造成传染病传播或者流行的，给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依照刑法的规定追究刑事责任。因此，追究相关行政责任人的行政责任，不但是应该的，而且是必须的。

　　据宪政专家、国家行政学院教授杜钢建介绍，中国即将出台的《国有资产管理法》中将会规定：全国人大通过“问责制”对国有资产监督管理委员会进行监督。这里首次提到了“问责制”，颇有些借鉴香港特别行政区做法的意味。

　　对此次两位高官被免职事件，各界人士几乎无一例外地报以喝彩，认为这将对推动今后领导干部责任制开了个好头。

　　特别值得注意的是，在国务院新闻办新闻发布会和北京市领导干部大会上，高强和北京市委书记刘淇分别代表卫生部和北京市委就在“非典”防治工作中的失误进行了自我批评。这也被认为是一个罕见的姿态。

　　政治观察家们认为，一些官员之所以敢于对如此严重的疫情反应不灵，欺上瞒下，一个根深蒂固的东西就是内心的“官本位”惯性在作怪，总以为“家丑不可外扬”，把情况说得太重就影响政绩，危及乌纱帽。

　　在通常情况下，瞒报情况总能蒙混过关。在近年来发生的多起沉船、矿难等重大事故和重大损失之后，真正能被追究领导责任的仍是特例。如果张、孟二人的免职，能使“高官问责”形成常例，则可望开创中国政坛新气象。

　　中国社科院社会学所研究员陆建华指出，过去中国在处理失职官员时往往不够及时，不够透明，常常只追究副手甚至下级官员责任，“刑”不上“一把手”。而这次人事调整则明显不同，在防治非典型肺炎过程中，中央迅速作出决定，而且从关联“一把手”开刀，体现出中国政坛的新风。

　　建立诚信政府

　　高官免职带来的一个明显变化是，各地“非典”数字出现明显的上升，而且从媒体报道来看，有一些病例是在4月20日前就有表现的。此前，官方的新华通讯社发表措辞严厉的评论警告说，对失职或瞒报的官员要追究刑事责任。

　　各省大员，特别是党政一把手近日来都纷纷亲上一线，将防治“非典”作为重中之重的政治任务。

　　需要思考的是，从去年11月到现在，疫情的发生与传播已有近半年时间。在这段时间里，相关部门肯定也在努力防止这一疾病，但为什么会造成疫情的扩散呢？

　　中南财经政法大学乔新生教授指出，重要的原因是目前中国整体制度设计的封闭性，不能及时应对新出现的传染性疾病。

　　中国在1989年即通过《传染病防治法》，规定了甲类、乙类和丙类三种传染性疾病，但这三类疾病都无法包括新发现的非典型肺炎。

　　因此，尽管该法规定任何人发现疫情都必须及时上报，但事实上，接触到一线事实的人员明知非典型肺炎的严重传染性，却因没有法律依据和程序而不敢擅自声张。这在很大程度上导致了疫情的扩散。

　　而另一方面，对于一些追求政绩至上的官员来说，发生负面事件时，欺上瞒下几乎是本能选择。而这些官员没有意识到，在他们信誓旦旦的背后，预支的是政府的信用乃至国家的信用。

　　中山大学政务学院副院长任剑涛指出，如果官员为保持社会安定和经济发展而损害了公共安全，这是全能政府的冒险心态的表现。政府切不可滥用自己的权威，否则这种权威会流失的。全能政府最大的资源就是民众信任，如果对信任滥用的话，就会导致大量耗费甚而耗竭民众的信任和支持。

　　这位学者指出，现代政府主要的标志之一就是要维护所有社会共同体成员最高生命价值。政府一定要强调，这个价值底线是不能突破的。

　　这也正是中央反复告诫各级官员“要对人民高度负责”的本意，也是胡锦涛履新之时强调“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的深义所在。

　　人们普遍期待，新领导人在果断换将后，会下决心重塑政府开放与诚信的形象。

　　中国失职落马的高官

　　1980年8月25日，国务院对发生在1979年11月25日的“渤海2号”钻井船翻沉事件做出处理决定，解除石油工业部部长宋振明的职务，给予国务院主管石油工业的副总理康世恩记大过处分。尽管这是在事隔很久才做出的处分，但其意义不可低估。

　　1987年5月6日～6月2日，大兴安岭林区发生特大森林火灾。在大火被扑灭后，林业部部长杨钟、副部长董智勇先后被撤职。

　　1988年3月5日，国务院常务会议决定，因1月份三起重大铁路交通事故，接受丁关根辞去铁道部部长职务的请求；因1月18日的重庆空难事件，给予民航总局局长胡逸洲记大过处分。

　　1995年4月，在北京市常务副市长王宝森慑于反腐败威力畏罪自杀后，原中共中央政治局委员、北京市委书记陈希同因王宝森案件提交了“引咎辞职报告”，但未获准。1998年2月，陈希同被依法逮捕。

　　近年来，曾有陕西省长程安东、河南省委书记李克强等地方高官因为重大安全事故而受过行政警告之类的处分。

　　2000年底，中国政府在深圳市、江苏省等地试行“干部引咎辞职”制度。当时江苏省泗洪县即有15名科局级干部“自动下台”。

　　最高人民法院院长肖扬2001年3月在向第九届全国人大四次会议所作的报告中说：“全面推行干部引咎辞职制度，对发生重大违法违纪案件负有直接责任的领导干部，除给予相应的纪律处分外，其本人应主动提出辞职，本人不提出辞职的，建议同级人大及其常委会罢免或撤换。”

　　2001年3月，重庆市还制定了引咎辞职“硬指标”，对发生安全事故的本地或本单位有关领导实行引咎辞职制。

　　2001年4月，国务院出台的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，使各级责任人对所负的安全责任，有了更进一步的认识。

　　2001年10月，中共中央组织部强调，要加快干部人事制度改革步伐，建立领导干部任期制，实行领导干部引咎辞职制、责令辞职制度，干部用人失察要受罚。

　　2002年7月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，再次对党政领导干部引咎辞职做出明确规定。(资料来源：据公开报道 整理；陈利华)

　　控制乏力的“非典事件”，是中国公共卫生体系上诸多问题的一个总爆发。政治体制的流弊，更起了推波助澜的作用

　　本刊记者/孙亚菲

　　“这些天，我心里一阵阵恐慌，不知道哪天我的家人也会被染上‘非典’，会被隔离。”张慧昕是北京市珠辰贸易公司的会计，“非典”的迅速扩散让她呆在了家里，年迈的母亲和幼小的女儿都需要她照料。

　　以前习惯在超市购物的她，改为一大早就去菜市场，买好够家里两三天用的食物储存起来。

　　“我尽量减少外出，尽量不去人多的地方，否则很可能就把病毒带回了家。”已从清华附小停课在家的女儿被张慧昕限制出门，只是晚饭后获准在小区院内“放风”一小时。

　　看起来张慧昕对待“非典”有些反应过激，但顾虑随时被威胁着的生命健康这一理由，让她的举动变得可以理解。

　　付出政治上的阵痛，使老百姓的知情权终于得以申张。尽管每天以百计的增长速度让人感觉心惊肉跳，但政府目前所持的真实透明态度，仍旧得到了社会的认可。

　　国家行政学院杜钢建教授说，政府此举让大家了解了疫情的发展程度，就会以此来提高警惕，加强防范，而不至于像以往一样，即使危险在身边也浑然不知。但是，他仍然警告说：“政府是下了决心要战胜这场瘟疫，但目前的势态已不是短期内所能消除和控制的。回过头来想想，是谁延误了战机？究竟哪个环节出了问题？如何来解决这些问题以防患于未然？这都是值得我们认真思考探讨的。”

　　“条块分离”造成混乱

　　“北京的疫情已经很严重了。”新上任的卫生部常务副部长高强，在4月20的新闻发布会上坦承，由于有关部门信息统计、监测报告、追踪调查等方面的工作机制不健全，致使“疫情统计存在较大疏漏，没有做到准确地上报疫情数字”。

　　事实上，中国从4月初“非典”疫情蔓延时，就因统计数字问题招致国际舆论非议。而此前，前卫生部部长张文康，就多次对媒体否认疫情统计上存在问题。高强的表态，可以说是中国官方首次直面舆论质疑，展示出正面应对态度。

　　对此，北京市政府也积极做出回应。北京市委书记刘淇在新闻发布会后第二天的干部大会上，检讨自己“负有领导责任”，并总结了工作中存在着三点明显的不足：信息不畅通，疫情统计数字不准确；工作机制不够健全，防治传染病基础工作薄弱；在彻底切断传染链，控制传染源上措施力度不够。

　　“应该说，领导们的认识是非常到位的，反映了我们公共卫生体系的病因所在。”北京大学公共卫生学院中国卫生政策与管理研究中心胡咏华副主任表示，“非典”疫情中可能存在故意瞒报、漏报的情况，但并非问题的主流，更大原因是有关部门对SARS这种新型传染病认识不足，同时由于卫生系统内有关机制协调不够、运行不畅，造成对信息的收集、处理和管理不力。

　　集中爆发一次大面积的烈性传染病，在历史上看是“小概率事件”，几乎是“百年一遇”，但若一旦发生，就可能带来灾难性的伤害，尤其考验一个国家的公共卫生体系防御能力。

　　据胡咏华介绍，我国的卫生事业建设始自20世纪50年代，是仿照苏联的模式逐步建成的，其特点是按医疗和预防两大体系来构建。

　　从2002年开始，国家就开始打破“苏式模式”的防疫站体系，借鉴欧美等国的经验，把疾病预防和卫生监督分离，前者改革为各地的“疾病预防控制中心”，主要负责公共卫生中的监测、评估、政策制订、应急等事务；而后者则职能行政化，侧重对卫生状况和食品安全等进行监督检查。

　　2002年1月23日，中国疾病预防控制中心(CDC)正式成立，有舆论称，这是中国公共卫生事业发展史上一件“具有里程碑意义的大事，必将对社会方方面面产生深远影响”。至2002年9月，中国已有25个省、市、自治区防疫站完成改组，一个稚嫩的“中央——省——市——县”四级预防控制体系初步建立。

　　尽管防疫站进行分离后职责更清晰，从中央到地方层层“设卡”的模式也看似“完美”，然而事实上，由于各地“疾控中心”的归属问题，造成了关键时刻的运行不畅。

　　一位不愿意透露姓名的学者向中国《新闻周刊》表示，从纵向来看，上一级“疾控中心”和下一级机构是业务指导关系，表面上赋予了上一级一些管理职能，而实际上，下一级“疾控中心”的人事任免、财政拨款等权力，全都归属于地方，从而造成业务指导和行政管理上的条块分割状态。因此，根据自身利益，当地方出现重大疫情时，“疾控中心”首先会向其直接的当地主管部门汇报，然后根据主管部门反馈的态度和要求，再决定是否或如何向上一级机构汇报情况。

　　“这就使得上一级机构收集到的信息，一是晚，二是可能失真。如果处于重大烈性疫情时期，就可能因这种信息系统的缓慢延误，造成非常严重的后果。”这位学者如是说。

　　在横向上，各地“疾控中心”与医院的关系，也阻碍了信息的收集整理。在中国，医疗体系层级结构混乱已为多方诟病。在一个地方，医疗机构的归属多种多样，一般分为五大块：中央部属、省直属、地方分级管理(市、区、县)、企业管辖以及部队(军队武警)直辖。这些医疗机构一般直接对上一级负责，所以，作为地方卫生部门，就无法统计到直属上一级管辖的医院的信息。

　　在4月20日的新闻发布会上，面对记者关于“信息披露缓慢”的质疑，高强做了比较恳切的解释：在北京地区的175家二级以上医院中，各自归属不同，其中还有16家军队、武警所属医院。医院彼此之间缺乏有效的联系，信息互不沟通，资源不能整合，造成疫情统计困难和不准确。

　　孱弱的疾病防控体系

　　“这次‘非典’事件，是我们在为10多年来失策的公共卫生政策买单。”北京大学一位从事卫生经济研究的人士表示，缺乏一个垂直化管理、有准备有活力的公共卫生体系，是致使“非典”控制乏力的原因所在。“究其根源，在于对公共卫生认识不足，是推行分级财政之失。”

　　据了解，中国在1978年之前，有非常完备的公共卫生体系，关键一点在于：国家非常重视公共卫生事业，给予了大量人财物上的保证。

　　国家强有力的保障和支持，使中国不仅在很长时期内避免了发生大规模瘟疫，而且在国际上也塑造了极为良好的形象。中国的公共卫生经验被联合国卫生组织推广到国际上，成为他国竞相效仿的“样板”。

　　然而，情况在80年代中期发生了改变。当时，国家推行分级财政改革，一些原属中央的单位，其人财物管理权限被划到地方，防疫站正在此列。

　　这位专家说，由于地方行政首脑们与政绩相连的“经济挂帅”思维，往往重视那些效益好的行业和部门，因此，卫生系统内如医院等有较大投入产出比的单位，往往能得到政府的青睐和关照，而带有公共卫生服务、属“消耗型”的卫生防疫机构，其经费很难得到保证。“这样一个人、财、物、经验都匮乏的机构，如何能经受得起21世纪这场剧烈瘟疫的挑战呢？”

　　“这场炎疫将对北京带来严峻的考验。”WHO成员贝克丹日前谈到中国的SARS状况时，颇有些忧心地指出，中国政府必须加大对那些人力和物力资源都极为匮乏的省份的投入，否则中国将“可能面对史无前例的疫灾”。

　　SARS的迅速蔓延，让国家额外掏出20亿元来应急。中国在公共卫生事业上的投入少、重视不够的恶果正在显现。

　　在中国，2000年的卫生总费用为4763.97亿元，占GDP的不到6%。从1980年起，政府卫生支出逐年下降，20年时间，平均每年下降1个百分点。

　　其间，国家在公共卫生建设上的投入十分有限。2000年以来，中央对西部疾病控制基础建设的财政投资为8亿元，对中部地区的疾控专项拨款为12亿元，CDC一期建设约为6个亿，疫情报告系统建设投入2亿元，平均下来，中央对公共卫生的投入仅为每人2元。

　　捉襟见肘的中国疾病预防控制体系自然十分孱弱。北京市海淀区“疾控中心”的一位人士告知，他们“中心”至成立以来自今仍没有办公地点，一般公务尚无法进行，遑论对疫情进行有效控制。

　　2002年9月，在由CDC组织召开的中国首次“疾控中心主任年会”上，CDC主任李立明总结了当前公共卫生预防控制机构存在的五大问题，第一条就是“经费严重不足”。他还提到疾病监测和信息报告系统运转不畅，对新发传染病缺乏训练有素的应急反应队伍和保障机制，以及缺乏可持续性发展的设备、经费、人员和政策保证等问题。不想这些问题，在此次“非典”战役中，全部被印证。

　　亟需快速反应的公共应急机制

　　高强在新闻发布会上对中外记者坦承：“卫生部应对突发公共卫生事件准备不足，防疫体系比较薄弱，当非典型肺炎疫情出现后，没有及时对全国的疫情制订统一的收集、汇总、报告制度，要求不明确，指导不得力。”

　　专家们总结SARS传播的教训时一致表示：建立一个快速反应的公共卫生应急机制，是未来预防重蹈覆辙的必要举措。

　　中国卫生政策与管理研究中心常务副主任海闻教授表示，国家应该对疾病控制防疫系统进行垂直管理。“我们应该首先明白，政府的职责就在于服务，而公共卫生事关全体公民，需要大量投入，市场之手已经对它失灵。所以，政府当义不容辞承担起责任，建立一套自上而下的管理体系和应急反应机制，切实保证公民健康和社会稳定。”

　　事实上，国家领导人已经在此问题上达成了共识。SARS爆发后，温家宝、吴仪就多次召开会议，提出建立国家级公共应急机制问题，有关方面的学术探讨和调研正紧锣密鼓地进行。

　　“公共卫生从中央到地方都比较缺乏，存在不少体制上的问题，但不是一时半会能解决的。”卫生部卫生经济研究所研究员李卫平，长期以来从事卫生体制和经济的研究，曾多次就中国卫生体制中的问题向有关部门、领导提出建议。但她拒绝在此时谈论“敏感”的体制问题，“目前大家都在抢险，怨气比较多，人心浮动，等事后，会有一个认识和反思的过程。”

　　事实上，她一直在关注着SARS防治的进展状况，并据此提出六项建议：国家建立疾病疫情预警系统的指标体系以及相关的公共财政政策；为迅速控制、医治SARS，国家必须进行紧急财政拨款，医疗机构对SARS患者进行免费医疗救助；建立垂直的公共卫生服务体系的问责制，建立疾病的公共信息系统，政府设定预警的等级，媒体与大众参与等级的监督；国家展开突发公共卫生事件的应急公关，奖励有贡献的医务人员；准确、及时、公开的动态数字报告，有利于恢复消费者和投资者信心；政府在低密度人口的郊区，建立统一的隔离与治疗区。

　　曾与李卫平合作进行研究的一位学者建议说，中国应当从法律上来保障和完善公共卫生财政政策和应急机制的建立。“譬如美国，设有国家预警系统，情况到了黄色，应该由哪些部门来配合，财政该做出何种预算，到了红色一级警戒线时，国家又应该如何反应，可以调动什么样的资源，等等，都很明确。这些我们都可以借鉴，然后以法律法规把它们确定下来，遇到类似情况就依法执行。”

　　“这不是一项单一的卫生方面的工程，需要社会多方配套。尤其是要改进政府官员中的一些行为模式。”国家行政学院杜钢建教授指出，要建立一套行之有效的公共预警机制，必须加强新闻媒体、人大会议、民主党派以及社会公众对政府的监督力度。同时，他表示，SARS防治也暴露了中国行政体制上的根本弊端，“已到了非改不可的程度了”。

　　他把这些弊端总结成四句话：政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化。“有利益拼命抢，有责任往上推，都等着最高层来做决定，这样一个不负责任的体制，怎么会不出问题呢？”

　　不少官员没有对公众负责的意识，一心只对上、对自己的官位负责的心态，也是使疫情得以延误的重要原因。有评论愤怒地表示，SARS之所以造成如此严重的后果，是因为“在僵化陈旧的体制上，还躺着一群昏庸的官僚。”

　　两名部级高官被同时解职，无疑给中国“官本位”的体制敲响了警种。国务院日前成立了由吴仪任总指挥的防治非典型肺炎指挥部，并派出专门督查组，奔赴各地监督检查疫情，防止地方弄虚作假，敦促各地全力以赴抵抗“非典”。

　　目前谁也无法预料“非典”还将流行多长时间，但人们有理由相信，在未来的时间里，SARS打下的烙印，必将成为中国行政体制改革的一股推动力。

　　这之于发展中的中国来说，未尝不是一件好事。