收容检讨

　　收容遣送制度，如何从一个济危救困的善举，在一些地方演变出一些“不该发生的事”？湖南省涟源市收容遣送站里发生的故事，揭示出此类事件在现实生活中滋生的利益原因。

　　收容最早是出于决策者的善意。但在某些地方，它已经发生了扭曲和畸变。

　　我们必须说明，涟源市收容遣送站发生的这一切，是极个别的例子，但对于生活在

同一片天空下的每一个人来说，只要我们身边有一个人未经法定的正当程序被剥夺了自由，那么，我们就没有理由对自己暂且的幸免而心存侥幸。

　　我们的愿望是，“涟源现象”尽快从我们日益进步的国家和社会彻底灭绝

　　尽管收容最早出于决策者的善意，但必须检讨的是，经过时间的侵蚀和难以厘清的政策演变，以及自上而下的层层变异，它已经以善之种开出了恶之花。这是整个社会之痛。因为我们之中最值得同情最需要扶助的弱者，却再度成为被侵害被欺凌的对象

　　本刊记者/ 刘正

　　2003年6月12日下午，在位于大山深处的湖南隆回县金石桥镇前华村，村民罗治联、罗治福、唐少爱一起，向中国《新闻周刊》记者讲述了他们在湖南涟源市收容遣送站的遭遇。

　　1999年7月，按照隆回县一带的习俗，罗治联父子、罗治福父子和唐少爱五人结伴去湘潭，帮人收割早稻赚些钱以补贴家用。他们顶着炎炎烈日劳作了七八天，每人挣得250元钱，兴冲冲地往家里赶。

　　“在火车站，一辆拉煤的货车停在站台上，我们就爬了上去。从湘潭到新化(他们需要从新化转道回家)每人要车费14元，我们舍不得花。”

　　列车经过涟源火车站时，停了下来。五个人被涟源火车站的工作人员抓了个正着。

　　“当时，车站上的人要罚我们每人100元钱，我们舍不得，想只给80元，但他们不开罚款收据，我们不愿意，于是就被送到了涟源市收容站。”罗治联回忆说。

　　一进收容站，他们鞋里、袜子里、衣领里、挽起的裤腿里，甚至内裤里……都被搜了一遍，身上的钱全部被搜走。罗治联的儿子罗兵新买的一双皮鞋也被没收。

　　罗治联回忆，当时他们都带着身份证。但自始至终，收容站无人查验他们是否带有证件。

　　收容站的“红色7月”

　　56岁的郭先礼，1983年开始在涟源市收容站工作，1997年任收容站党支部书记，至今卸任已有两年。他对收容站里点点滴滴的工作都做有记录，因此仍然记得罗治联的事：

　　“我们抓到罗治联他们，是1999年7月24日。那天共抓了41个人，在他们身上共搜到4453.2元钱。”

　　据郭先礼说,从1996年以来,每年的7月份,都是涟源市收容遣送站开展工作的“重要时期”——此时，涟源市及其周边地区的很多农民都会像罗治联一样，出外帮人割稻插秧——与此同时，收容站开始实施他们的特别“作战计划”。

　　站里召开动员会，目标就是：将帮人割谷的农民捉来。

　　据郭先礼回忆，1996年的那个七月，收容站“大获全胜”，抓获农民200余人。除了搜走这些人身上全部的钱以外，收容站还会派他们中的一人回家去取赎金，余者需赎金到了才能放。

　　据郭先礼说，按照涟源市收容站的规定，在一般情况下，一个人被捉，其家属需拿出800元才会放人，但在每年七月，由于抓人太多，收容站“监房”(被收容者均这样称)有限，关不了那么多人，便会“薄利多销”，只要收300元钱就可以放人。

　　“‘重点作战’每年都是从七月份的7、8号开始，到20多号结束。”该收容站的另一位知情人透露说，“每年都可以在这些农民身上得到10～20万元的‘赎金’，另外，还可以搜得4000～8000元钱。”

　　收容站一内部工作人员告诉中国《新闻周刊》，针对“七月战役”，收容站的“作战策略”是：农民们从贵州和湖南怀化等地赶来涟源，或经过涟源去帮人割谷时，收容站并不抓人，而要放他们过去，等他们一旦返乡，再过涟源，这时农民们身上已经有钱了，再去捉。

　　“每年的七月，是收容站的‘红七月’、‘丰收月’，”郭先礼说，“而对那些顶着烈日出外帮人割谷插秧的农民来说，则是他们的‘黑七月’。”

　　捉人卖人一条龙

　　郭先礼认为，当地收容站实际上已经在做一种“人口生意”，而且这种生意权钱合流，形成了“捉人卖人一条龙”的链条操作模式。

　　这个生意链条上的操作人员是：涟源市收容站和涟源市及周围其他一些地区的派出所。

　　记者在收容站的一本现金帐本上看到，仅仅在1996年11月8日～18日，10天时间内，收容站便根据协议，支付给火车站派出所现金3300元。

　　记者得到的另外一份制作于1999年1月1日，题为“最低收费标准”的表格清楚地展示了：收容站从派出所“买”来被收容人员后，再“卖”出(指亲友来赎取)的“价钱”。

　　这张表格先是把各种被捉人分为A、B、C三类，然后又在各类别内分为省外、省内、市内等三个级别。

　　这张“价格表”规定：对于各种收费，收容站主管领导有150元的减免权限，小组组长有100元的减免权限，若一旦遇到超过减免权限的特殊情况，必须由收容站站长亲自审批。

　　它还写道：遣返人员待遣的天数由站长批准，最少不能少于7天；而所有被捉人在收容所关押期间，每天要按30元的标准收费。

　　据一位亲历了整个收容过程的人介绍，收容站去派出所接被捉人时，通常会对他们说：“你们跟我们走，有饭给你们吃，有车子送你们回家。”被捉者到收容所后，随即被搜身。当时搜到的钱，如果可以抵了他的“卖价”，那么上午被捉进来，下午就可以放出去。如果没钱，收容站会登记他们的住址，然后拍电报或打电话通知其家属来赎人。这时收容站惯用的一句非常简洁的表述是：“速带××元来领人。”

　　这家收容站的一位工作人员举例说，四川省宜宾县普安乡周坎村13组村民，张勇，18岁，家中独子，1999年在涟源被捉。其母黄仲芬收到要求赎人的电报后，不知道儿子犯了什么法，于是慌不迭地将家中的耕牛、谷子全部卖掉，并借了部分高利贷，才凑够800元钱，把自己的儿子领回了家。

　　另一种“人的生意”

　　2003年6月11日下午，记者来到了涟源市收容站。

　　这家收容站位于涟源市区东南约五公里远的一隅，据一位工作人员告诉记者：在地下，收容站有五个“监房”，地面平房里，则有六个“监房”。

　　收容站站长肖笑华告诉记者，现在收容站里已经没有“三无”人员，自2003年4月19日起，就没有再收容人，而已经被收容的，也已经全部被“遣送”回去了。

　　“这出于两方面考虑：一、全国闹“非典”；二、我们通过人了解到，上级将出台一个文件，对收容遣送站进行规范，我们须谨慎。”肖说。

　　而以往，这些监房里都关满了被捉的人，大的监房最多关40多人，一般的监房则关20多人。

　　据当地媒体披露，收遣站内还设有2间禁闭室，用来体罚没钱的被收容人员。

　　2002年年底，在离涟源市收容站约一、二十公里处，还修建了一个“四边农场”。知情人说，在农场里劳动的人，全部都是涟源市收容站的被收容人员。每天，都会有二三十个被收容人员在这里劳动，这些劳动全部是无偿的。

　　有人告诉中国《新闻周刊》：有时候，外边有人需要劳力，就到收容所来买，给收容站每天每人20元的劳务费，让被收容人员为他劳动。一些美容店的老板，还跑到收容所去买小工。

　　一位内部工作人员说：还有一些“服务行业”的老板亲自找过他，让他帮忙去找一些漂亮的女人去店子里“做事”。

　　涟源市收容站除了有“红色7月”计划以外，还有每年度的目标责任书。

　　记者拿到一份《涟源市收容遣送站1999年的目标责任书》，上面写明，当年收容站的任务是：全年完成收容对象教育改造1400人次……完成财政收入××万元。

　　“这方面的规矩很严格，如果一个工作人员没有收够钱就把人放了，要在其工资里扣出。” 郭先礼说。

　　为了实现这样的目标，涟源市收容站的“生意”越做越大，因为涟源是县级市，资源有限，收容站就提高自己的级别，成为地级中转站，把怀化收容站收到的人“买”到涟源来“卖”。

　　这项“业务”的操作方法是：当本地收容站的生意“不济”时，涟源市收容站便派人派车到周边地区联系“业务”，把他们拉到涟源来。

　　到2002年以后，涟源市收容站这项“业务”的触角已经远及广东。收容站一内部工作人员告诉记者：涟源市收容站在广东一些收容站“买”人到这里来罚款，其中被买者有相当一部分并不是湖南籍。

　　郭本人从1997年就向各级部门反映收容站的情况，但均无结果。

　　记者在涟源采访时，适逢湖南一家媒体刚对收容站内幕作了部分披露。6月16日上午，涟源的上级市娄底市政府办公室一郭姓工作人员告诉记者：对于涟源市收容站的事情，去年媒体也有报道，市领导曾对此事做了批示。

　　涟源市政府办公室一位工作人员也告诉记者：涟源市政府对收容站的批示是，由民政局来调查处理。

　　记者采访到涟源市副市长李和平，他说，现在正在调查处理收容站的事情，一旦调查清楚，若存在问题，就要依法、依规对责任人进行处理。

　　而涟源市民政局副局长周建元告诉记者，娄底市与涟源市两级政府已经组织了联合调查组。“一个单位工作上有缺点是难免的。每个单位都不可能保证100%没有问题。”周建元说。

　　记者了解到的另一个细节是：那些被收容站捉住的人，有相当部份的人是有证件的，即使没有身份证，也带了“三级(村、派出所、乡政府)证明”。

　　而收容站内部则开会强调：凡是进站的人，即使有证件，也都要写成是“三无”。这样，即使上面来检查，也查不出问题。

　　天津：“全开放收容”模式

　　今年以来，两座收容遣送站成了全国关注的焦点。广州市收容遣送站因发生孙志刚惨案遭到强烈谴责；几乎同时，天津市收容遣送站却因在全国首次提出为农民工服务的“全开放”模式而受到广泛关注，媒体争相报道，誉为“天津模式”。

　　对于天津的“全开放”模式，各界评价不一，一种意见肯定天津为我国收容遣送制度的走向提供了一条新思路，但也有人质疑这种局部的改良能否从制度上杜绝罪恶。

　　6月5日，本刊记者深入天津，对当地收容遣送站的“全开放”模式进行采访。我们的愿望是，“天津模式”作为社会逐渐进步的一种标志，能够更加的广泛传承

　　本刊记者/李耀军

　　“凡在天津陷入困顿的农民工和儿童，经过必要审核后都可以自投到收容站。他们在这里可以接受站方安排的食宿，而且想来就来，想走就走，可随时离开收容站；对于那些仍想留在天津务工的农民，收容站可为其联系工作，推荐就业岗位，也可由收容站发给他们市内交通费，由其自行联系工作；不愿再在天津务工而又无力返回原籍的农民，可以得到收容站的资助返乡。”

　　这是媒体报道的天津“全开放收容”的内容。据称，在此模式中，收容遣送站的职能发生了彻底转变，从管制型转为救济服务型，从封闭转向开放，农民工和儿童的人身自由和人身权利得到了完全的保障。

　　天津市收容遣送站有一个总站、一个分站和一个农场，总站位于天津火车东站附近，为收容中转站，大寺镇分站为主要收容场所，农场为无家可归的人生活劳动的地方。

　　天津站2002年收容救助总人数为12000多人。去年大寺镇分站经过大规模改造扩建，硬件设施被誉为“全国首屈一指”，一年总收容量可达几十万人。

　　在记者要求下，站长杨建勋及工作人员陪同记者参观了被收容人员宿舍，宿舍共有9座，分为开放区和限制开放区，据站长介绍，目前只有一座住有被收容对象，总量为100多人，均不属于农民工，属于被管制的对象，专门救助农民工的开放区域由于SARS目前无人居住，正在装修。

　　在这种全开放模式以外，还有强制性收容。在强制性收容中，财务公开透明是一个重要问题。记者发现遣送站的收费问题存在矛盾之处，还不够“开放”。

　　记者初次采访站长杨建勋时，他告诉记者每个人收费每个月200来元。后来记者看到，在天津市收容遣送站总站大厅内列有清晰的收费表，对被收容人员应交费用实行了价格公开，每人一天13元,这样一个月为390元，另有消毒费8元(不按时间)，所以收容一个月费用约为400元。

　　一位姓刘的河北青年在大寺收容遣送站外告诉记者，他的弟弟及另一个亲戚3月份被收容进遣送站，至今已经3个月了，遣送站答应交3800元就将两人放出来，而且没有任何票据。记者计算了一下，每人每个月要交600多元。记者就此事采访杨建勋站长，杨站长用计算器算了一下，说：“差不多。”

　　针对收费问题，杨建勋说：“收费标准是公开的，也一定会开合法票据的。如果连票据都没有，那就是暗箱操作问题了，就是需要司法介入解决的问题了。

　　在天津务工的农民工，在采访中他们谈了对收容遣送的感受，也谈到了今年发生的新变化。记者在天津市人民公园的建筑工地采访一位收废品的安徽农民工，这位安徽阜阳农民说，今年没听说有收废品的被收进去的。

　　在黑牛城道附近的废品收购站，一位正在卖废品的安徽阜南县农民对记者说，没听说过“全开放”，也不敢相信。

　　天津市收容遣送站解释“开放性”管理模式仅是今年的初步尝试，由于时间较短，许多工作尚在探索中，因而不为公众所知。

　　据记者了解，“全开放”模式对服务对象严格的限定，必须是“陷入困顿”的农民工，农民工被收容遣送站解释为是在城市里有固定住所、合法证件及合法收入的那部分人，事实上，这部分人或许并不是最需要救济救助的，而那些最需要救助的“长期失业的农民和街头流浪乞讨人员”，却并不在全开放服务之列。

　　对此，天津收容站站长杨建勋的解释是，“有些农民的能力不适应城市的需要，这部分人的流动需要被规范。至于流浪乞讨人员，现在的乞丐绝大部分是强乞，已经影响了他人的自由与安全”。

　　还需要注意的是，“想来就来想走就走”的全开放，只有部分受益者。天津市收容遣送站将收容对象分为两块，一块是一时陷入困顿的农民工，另一块则是失业流浪人员和乞讨人员。

　　杨建勋称之为“该救助的狠狠地救助，该强制的坚决强制。”

　　天津收容站站长的“养鸡论”

　　本刊记者/李耀军

　　刘建勋，天津市收容遣送站站长，这位“全开放”模式的创始人在收容遣送站站长位置上已干了11年，对收容遣送工作有一套自己的想法。

　　新闻周刊：天津市收容遣送站实行“全开放”模式，为农民工服务的思想是怎样产生的呢？

　　刘建勋：这有一个过程。十几年前，农民向城市流动就是一个趋势，当时中央提出“控制不适流动”，也就是控制盲目流动，我们当时叫做“收盲流”。在大中城市里，为使农民工有序流动，当时收容遣送站承担的一个重要的职能就是对农民工的收容。依现在的标准看，是限制了人口的自由流动，但当时城市实在没有容纳农民的能力。

　　打一个比方，我们收容遣送站养的鸡场，鸡都是笼养，我们想将他们放出来，延长产蛋周期，但是放出来问题又来了，鸡自己不会吃食。我们就得先拿出来一小部分，在笼子外面吃食，等它们适应以后，再大批将笼子里的放出来。(这个比喻虽形象，并不妥。)

　　这跟农民工一样，最初城市经济尚不发达时，就业机会很少，但农民对城市情况不了解，(盲目进城)，(政府)只好用收容来进行调控。现在城市可以吸收大量农民工了，我们(对农民工)也就调整思路，从强制(收容)转变到服务上来。

　　新闻周刊：今年1月15日，国务院办公厅通知不准收容农民工，作为收容遣送站区如何区分农民工？

　　刘建勋：我认为农民工在概念上应该和农民区别开。农民流入城市以后找到工作，有了固定的住处和正当的工作，才能叫农民工。农民到了城市以后如没有被录用，就不能成为农民工，只能叫进城农民。“工”应该指工作。

　　“农民工”享受的是全开放服务，而生活无着的农民成分就复杂了，如果你没有工作，就要看你用什么样的谋生手段，合法手段国家支持，群众欢迎，但如果用不合法的谋生手段或铤而走险，像流浪乞讨小偷小摸，你就要受到社会的排斥和政府的收容。

　　新闻周刊：天津市收容遣送站实行的“全开放”模式是对所有人开放吗？

　　刘建勋：不是。全开放指的是对农民工的开放。我们的办法是，对该强制的，一定要坚决强制，对该救助的，一定要狠狠地救助。把救助对象和管制对象分开。我们的转变也有一个过程，要从重管理轻服务一下子跳到重服务轻管理，从一个极端走到另一个极端，我们看也不行。

　　新闻周刊：公众对收容遣送制度的批评主要集中在它限制了公民的人身自由这一基本权利，您对此怎么看？

　　刘建勋：我认为收容发生的前提是收容对象自己首先违宪了，因为宪法也同时规定，公民都要自食其力，按劳分配，他们自食其力了吗？另外，收容对象在遣送站里有言论自由，也有提意见的自由，怎么能说没有人身自由保障呢？

　　新闻周刊：三个法学博士和五个法学专家向全国人大提出建议对1982年的收容遣送管理条例进行违宪审查，还有人呼吁废除收容遣送制度，对此你怎么看？

　　刘建勋：这个问题可以谈，但要联系实际情况纵向横向地谈。收容遣送工作随着咱们国家经济的发展，也要有一个发展和完善的过程，但是法学专家们的有些理论忽视了对收容遣送进行的全面的了解。毛泽东说，你想知道梨子的滋味吗？你就要亲自来尝一尝。法学专家只提出问题，而没有提出可行的解决问题的方法和途径。

　　如果有机会，我可以和法学专家们就这个问题对话。也许他们的理论超出了我的高度，也许他们没有了解到实际情况。

　　受到批评的收容遣送制度正处于改革的前夜。民政部政策研究中心主任王齐彦称，认真地解决收容遣送的问题，目前是一次契机

　　本刊记者/李耀军

　　新闻周刊：由于最近发生的案件，社会舆论对收容遣送工作批评很多，民政部门是否感到了压力？

　　王齐彦：这个当然，而且压力还很大。孙志刚案件引起社会公众的关注特别是媒体的关注，作为收容遣送工作的主管部门，民政部和地方各级民政部门都很着急，也很痛心；应该检讨、也必须检讨收容遣送工作。

　　问题是客观事实，性质也很严重，这个毋庸讳言。社会舆论的批评是应该的，体现了社会舆论的社会责任心。这是问题的一个方面。另一方面，也应该看到，收容遣送工作人员是做了大量工作的，少数收容遣送站出了问题，但大部分基层工作人员还是尽心尽力地工作，他们经常要冒着人身威胁的危险，承受着不被理解的压力，收容遣送工作对于救济流浪乞讨人员、对于维护社会政治稳定、特别是维护城市的社会稳定和正常生活秩序是发挥了重要的积极作用的。

　　而且，收容遣送工作容易出问题，一出问题就比较严重。这是因为收容遣送本身是以限制人身自由为必要手段的，而公民的人身自由是宪法保障的公民享有的最基本的权利之一。我国收容遣送工作，把社会救助和强制管理等功能合而为一，这使它既做了很多工作，也出了很多问题，更是背上了很多批评。

　　新闻周刊：建国以来，我国的收容遣送制度经历了多次变迁，收容遣送制度是否一开始就具有强制管理的职能？

　　王齐彦：自建国起收容遣送工作就是社会救助性质。1982年国务院出台《关于发布<城市流浪乞讨人员收容遣送办法>的通知》(国发[1982]79号)，这个办法规定的收容遣送工作主要是社会救助性质，收容对象为流浪乞讨人员，把他们收容起来再送回家乡。

　　由于民政部门的职能是有关社会行政事务的管理，因此，这项工作又带有行政管理的特性，有一定的行政强制性。1995年，有关部门下发了《关于转发中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见的通知》，根据文件的规定，收容遣送对象从流浪乞讨人员变成无合法证件、无固定住所、无固定工作的“三无”人员，范围明显扩大了。而且公安收、民政送的工作模式使收容遣送工作中的强制性大大增强。

　　新闻周刊：1995年下发上述文件，当时的社会背景是什么？

　　王齐彦：上个世纪90年代中，农民进城打工，城市流动人口猛增，客观上，城市里需要社会救助的人数大大增加；同时，流动人口给城市管理和治安带来了压力，产生了一系列的问题，为了城市社会治安的需要而决定扩大收容范围。

　　这两方面的原因使被收容人数大大增加。收容人数增加，但收容遣送站的硬件设施远远跟不上，收容遣送站条件很差，这也很容易出问题。另一个变化是规定对收容对象可以适当收费，这就开了一个口子。允许收费以后，一些硬件差和经济意识比较强的站，开始收取一些费用改善站里和职工的生活条件，给管理带来了隐患。

　　新闻周刊：法律专家认为发生最近个案的根本原因是暂住证制度、收容遣送制度和户籍制度，您是否同意这种说法？

　　王齐彦：每一项规章制度的出台都源于当时社会的实际需要。户籍对新中国建立初期的稳定起到了重要作用，多年来收容遣送工作在国家社会稳定尤其是城市稳定方面也起到了重要的作用，它们的产生、它们的存在，有其时代的合理性，这一点不能否认。

　　时代前进了，形势发展了，需求变化了，要与时俱进，法律法规也需要修订，适应形势的要求。我不主张简单地废掉收容遣送制度，更不主张照搬发达国家的模式。我认为应该从中国的实际国情出发，对规章制度中不适应新社会环境的部分进行修改，循序渐进，简单地废除会造成社会管理的真空，不利于社会稳定和人民群众的生活和谐。

　　新闻周刊：如果完全实现人口的自由流动，会出现什么样积极或消极的影响？

　　王齐彦：如果实行完全开放管理的方式，民政部门的工作方式倒简单了。但按照中国的流动人口基数，需要多少财力来支持？如果完全放开，中国的几亿剩余劳动力涌到城市里来，在缺乏管理的情况下后果是可怕的。可以想象，会有大批人员将收容遣送站作为免费吃住的场所，收容遣送站会成为职业乞讨人员的旅店。另外还会产生一个问题，城市社会治安是一个城市社会管理的不可缺少的环节，对于城市居民来讲，社会治安排在市民关心程度的前三位，关系到城市居民切身利益，政府管不管？

　　新闻周刊：影响收容遣送制度改革的最关键因素是什么？

　　王齐彦：解决流动人口的问题。中国有世界上最庞大的流动人口，这是中国当代最突出的国情。对流动人口的管理也是一个世界级的难题，建立一个有效的流动人口管理系统是至关重要的。一般来看，流动人口的管理需要三个部门或者更多的部门来共同解决，他们的社会救助问题应该由民政部门来管理，就业问题应该由劳动部门来管理，当流动人口影响到社会治安和社会秩序，这个问题应该由公安部门来管。

　　新闻周刊：民政部门对改革收容遣送制度是否有有效的办法，应该怎样入手？

　　王齐彦：其实，民政部一直在抓收容遣送站管理的改进，民政部门非常希望能从根本上解决收容遣送工作中的问题。

　　如果从坏事可以变成好事的思维方法说，抓住最近发生的案件认真地解决收容遣送问题，确实是一次契机。从根本上解决问题，至少需要做好两个方面工作：第一是规范管理。收容遣送包括三个环节：收、容和送。

　　容、送的工作主要是民政部门来做，要求收容遣送站硬件建设上要过硬，管理上要规范，要讲文明，要人性化管理。“收”是这项工作的源头，如果源头上的工作不规范，下游的工作就会压力很大，所以，最关键的问题是“收”。

　　第二是要解决收容遣送工作的法律依据问题，需要以立法部门为主，多个部门配合，认真理顺法律关系。另外，为了保证制度在合法范围内运行，还需要加强监督，包括应用一定的法律来监督。如果几个问题都解决了，收容遣送工作就会出现新局面。