干部人事制度改革新探索 雇员制成公务员制补充

　　四川在线消息　9月4日，龚饮江从3名竞聘者中脱颖而出，成为“成都市外商投资促进中心”常务副主任的人选。他也因此成为成都市的“政府雇员”第一人!龚饮江的走马上任也标志着政府雇员制走进成都。

　　政府用人为什么跨过庞大的公务员队伍，以招聘的形式引进龚饮江这类非公务员人才?雇员进入政府后会给政府工作带来怎样的变化?政府雇员制对我国现行的公务员制度有没有

影响，会有哪些影响?带着这些疑问，近日，记者采访了四川大学政治学院副院长黄金辉博士。

　　公务员制度的有效补充

　　记者:最近，我省开始试行政府雇员制，这是否表明我省一些政府机关正在试图探索新的政府工作人员管理模式。

　　黄金辉:是的，政府雇员虽然在我省是新生事物，但是，2002年吉林省就率先试行了政府雇员制。2003年，全国很多地方，如上海、扬州、苏州、长沙等地也纷纷开始尝试政府雇员制。而政府雇员制在国外更为普遍，德国早在20世纪50年代就开始推行政府雇员制，随后，英国、澳大利亚、新西兰等国都广泛推行，目前这些国家的政府雇员在政府工作人员中的比例占到20%至40%之间。这种用人模式可以说是从西方舶来的。

　　记者:目前，我国不少地方都在试行这一制度，这种用人模式会带来什么直接的好处呢?

　　黄金辉:它是对公务员制度的有效补充。因为现代社会，信息技术在政府管理中的运用越来越广，许多国家和地区原来的公务员难以胜任相应的技术支持工作，不得不引进专门的信息技术人才，就是我们所说的政府雇员。他们不占用行政编制，不具有行政职务，不行使行政权力，完全按契约化管理，并且限制了雇员的就职范围，只是从事某项专业性工作，瞄准的对象是高级技术人才。

　　记者:但是，据我所知，今年8月1日起，深圳市在正式试行的政府雇员制中规定，政府雇员可以担任行政领导职务，行使行政管理权力，占编制。

　　黄金辉:深圳市的推广力度、推广范围及其职能定位与其他地方有所不同。深圳市政府把政府雇员分为高级雇员和普通雇员两类，其中，只有高级雇员如你所说，可以担任行政领导职务，行使行政管理权力，占编制。而普通雇员同吉林等地的做法是相同的。另外，深圳市政府雇员的服务范围不仅包括政府，还包括事业单位。工作范围也覆盖到一般的管理和服务性工作，和公务员在分工上有交叉。

　　“鲶鱼效应”与公务员的压力

　　记者:听了你的介绍，我的理解是，实施“政府雇员制”的目的是为政府“救急”。因为，仅依靠现有的公务员的素质，政府是很难适应复杂、多变的现代社会的。所以，我们需要一批在某个领域更优秀的人来协助政府搞好工作。

　　黄金辉:对。因为是“救急”，所以不需要像公务员那样长期稳定下来。实行年限制，到期自动解聘，有利于防止地方政府部门人员结构的固化。其因事设岗、职责明确的体制，有利于政府工作人员队伍的精简，控制成本，降低财政负担。

　　记者:但是，如你前面所说，深圳的普通政府雇员中，也有从事一般性的与公务员有交叉的工作，那就不应该是“救急”，而是“闲着媳妇请保姆”。

　　黄金辉:恰恰相反，我认为，“媳妇”在“保姆”的影响下会变得勤快起来。也就是不少学者比喻的“鲶鱼效应”。一条鲶鱼一旦进入了一大群沙丁鱼中，经过鲶鱼的一番搅动，整个鱼池的沙丁鱼都将被激活。

　　记者:但是，政府雇员实行的是聘用制，不占编制，而公务员是有编制的，一个捧“泥饭碗”，一个捧“铁饭碗”，“泥饭碗”是难于向“铁饭碗”构成什么威胁的。

　　黄金辉:我认为对公务员还是有压力，至少是心理上的压力。公务员会担心一旦政府尝到了这种新的用人机制的甜头，会逐步在其他岗位上推广开，使自己受到“牵连”。而深圳模式更是直接对公务员制度形成冲击，原来由公务员或事业单位职员担任的服务性、管理性工作，被拿出来竞争，公务员也面临着竞争后被淘汰的困境。压力之下，公务员的工作作风也会随之改变，加之，政府雇员本来就没有公务员的那种官员色彩，他们的加入，有利于淡化政府机关的衙门作风。

　　记者:提到衙门作风，有人指出，政府雇员可能滋生另一种形式的官商。由于还没有现行的，实用于政府雇员的法律法规和监督机制，所以，一旦他们占据了重要岗位，容易滋生腐败。

　　黄金辉:据了解，政府雇员的收入是公务员收入的2至15倍。如果政府雇员出现职务犯罪，那他的成本是很高的，所谓高薪养廉，我想那么高的待遇下，没有人愿意再去铤而走险。

　　记者:政府雇员的收入是公务员收入的2至15倍!高价能招到政府理想中的高素质、专家型人才吗?我认为，真正的高素质人才，政府出价再高，也高不过私营企业和外资企业的吸引力。因而，高价能否真正吸引来高素质人才值得商榷。

　　黄金辉:除了高薪之外，政府部门对高素质人才并非没有一点吸引力。据我所知，中国相当一部分知识分子希望有机会能进入政府机关工作，取得一定的政治地位。

　　制度创新还需要进一步探索

　　记者:有法律人士质疑，政府雇员制应该用哪一套法律?给政府雇员发放的高额薪金从何而来?

　　黄金辉:的确，目前我国还没有关于政府雇员制的法律法规，相关法律如劳动法等的规定也很不完善。有关部门应尽快着手建立和完善政府雇员制的法律制度，为政府雇员制的推行提供法律保障。所以，继续深化政府雇员制，进行制度创新和改革，仍是大势所趋，势在必行。

　　记者:那么现阶段，政府雇员制在推行中可能出现哪些问题?应该如何避免?

　　黄金辉:首先，对政府雇员的评价不能由领导个人说了算，在政府雇员的聘用、考核、晋升等环节，都应建立科学的标准和程序。通过专家组或中介组织等方式，对其进行科学化、社会化、专业化评价。防止政府雇员制成为某个领导的个人雇员制。其次，各地在决定是否要引入政府雇员制的过程中，要充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力，根据实际情况而定，不要盲目跟风。最后，要科学确定政府雇员的数量，控制好政府用人成本，严防通过推行政府雇员制变相提高公务员的待遇、扩大政府机关人员编制，造成机构臃肿。

　　本报记者　陈科

　　链接一:

　　什么是政府雇员?

　　政府雇员是政府用高薪从社会上雇用的专门人才，不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。政府雇员制始于西方，典型代表是英国、澳大利亚和新西兰，这些国家有20%的政府岗位是临时政府雇员。在日本政府中也有11.9%的人是政府雇员。

　　链接二:

　　政府雇员制与公务员制度有何区别?

　　两者之间存在四大区别:

　　第一、适用的法律规范不同。在德国，政府机关实行双轨制，既有公务员，也有职员(相当于我们的雇员);公务员属终身雇佣，与雇主即政府的关系由专门的公务员法来调整;职员属合同雇佣，而合同是有期限的，其与政府的关系由专门的雇佣法来规范。在我国，国家公务员暂行条例明确了公务员和政府的权利和义务，而政府雇员制则是依照劳动合同来规范政府和雇员双方的权利和义务，在法律上一般是按照劳动法来约束双方的行为。

　　第二、用人方式不一样。无论是选任还是委任，公务员制度都是刚性的，一般来讲公务员都是终身的。而政府雇员制的用人模式与企业一样，是市场化的，唯一不同之处就是雇主不是企业而是政府。

　　第三、管理方式不一样。对公务员的管理，如录用、考核、奖惩等都有法律规范作为依据，而雇员则完全按照合同进行管理，是一种企业化的管理模式。工作合同期满后，政府可能和你续约，也可能请你另谋高就。

　　第四、薪酬待遇不一样。公务员制度有一套完整的工资体系，按照职务、级别的不同，享有不同的工资，是刚性的薪酬体系。政府雇员制则是按岗定薪，并参照人才市场行情和职业风险程度上下浮动。 陈辑

　　编后:

　　近年来，随着干部人事制度改革的深入，政府雇员制成为热门的词汇之一。2002年6月，吉林省出台《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，成为国内首个“吃螃蟹”的地区;随后，上海、武汉、无锡、长沙、珠海、青岛、芜湖、深圳等地纷纷效仿试行，吸引了社会各界广泛关注。政府雇员制能否成为干部人事制度改革的一种新探索?能否发挥“鲶鱼效应”，提高公务员的工作效率和服务水平?今后我们将对这一话题继续关注。

　　观点

　　政府雇员制的利与弊

　　正方:

　　观点一:对公务员制度的一种创新

　　深圳市人事局局长陈安仁认为，实行政府雇员制，有利于机关事业单位建立人员能进能出的用人新机制，避免人员的固化与沉淀;有利于克服因工作职责不清而相互推诿的现象;有利于节约和控制行政成本，减轻财政负担。通过实行政府雇员制，能引入竞争，激活整个机关事业单位的行政效率，减少人事管理中的腐败，保障公平和公正。

　　中国人民大学政府管理与改革研究中心副主任祁光华教授认为，政府雇员制是对当前我国公务员制度的一种创新。当前公务员的薪酬体制不能满足政府公共管理对专业技术人才的发展需求。各地纷纷推出政府雇员制，其核心原因，就是要弥补当前公务员制度的缺陷。

　　观点二:吸引人才成本低见效快

　　北京大学公共管理学院的谢庆奎教授说，在现有的公务员体制下，一些录取的政府公务员使用起来往往不是很得心应手，因为这些人缺乏工作经验，尤其是缺少雇员岗位所必须的专业技能。而雇用的政府雇员，因为本身就是有经验的专业技术人员，可以马上投入使用。从政府管理成本上说，每录取一个公务员，就意味着要包这个人一辈子，从工资待遇到福利保障，其“供养”成本算下来，并不如请一些“临时工”性质的雇员来得“廉价”。

　　观点三:“鲶鱼效应”明显

　　一些干部和专家把政府雇员制的正面作用比喻为“鲶鱼效应”:在装有沙丁鱼的水箱里放上一条鲶鱼，为了防止被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只得快速游动，才有更大的生存机会。政府雇员就是“鲶鱼”，而现有序列的公务员是需要鞭策的“沙丁鱼”。

　　反方:

　　观点一:与现行法律制度脱节

　　中国人民大学行政法专家毛寿龙教授认为，政府雇员制与现行法律制度是脱节的，不能匹配。现行《公务员条例》中并没有规定在公务员序列之外有政府雇员，其中只规定了工勤人员。正在制定中的《公务员法》中也没有政府雇员一说。

　　观点二:可能造成新的政府机构臃肿

　　毛寿龙认为，政府雇员制与政府机构精简有关。政府机构在精简，其编制没有办法突破。但财政编制规模是没有控制的，所以，现在有的地方借用事业编制，招入政府雇员在干活，政府雇员的实行成为变相增加人员，这就有可能以一种新的、隐性方式造成政府机构臃肿、膨胀。

　　观点三:“鲶鱼效应”无从谈起

　　清华大学公共管理学院副教授任建明说，公务员是终身雇佣，只要不出大错，不违法，就不会被解职。端着“泥饭碗”的政府雇员干得再好，也不会对端“铁饭碗”的政府公务员形成威胁。这就像把一条凶猛的鲶鱼放进了另一只没装沙丁鱼的水箱，“鲶鱼效应”无从谈起。

　　观点四:会加重纳税人负担

　　北京师范大学管理学院公共管理系主任王建民认为，目前，各级政府组织都面临着精简机构、裁减人员的压力，社会上存在着极其丰富的公务员资源，中央和地方各级政府机构的工作岗位一直都对高校毕业生和留学归国人员产生着巨大吸引力。在这样的情况下增加编制外的高薪雇员显然不是理性行为，而完全可以通过公务员招聘渠道完成。如果在编制外增加高薪雇员，无疑将进一步加重纳税人的负担。 陈辑