创新农民土地持有产权制度

　　徐汉明

　　所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。它是在农民集体土地所有权终极保留的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面，其实质是公有土地产权新的实现形式的一种制度创新。

　　取得的法定性与继受性

　　农民土地持有产权的取得，以其社区成员权为前提，以法定构成要件为产权规范，经国家层级土地主管机关登记确权为生效要件。同时，由确权登记机关给农民颁发土地持有产权证明文件。在该项权利的法定取得方面，制度创设安排应有别于我国宪法、法律关于公民政治权利年满18周岁的限制规定，而同民事权利能力的“自然出生”原则、社区成员身份权以及法定土地主管机关审核登记生效的行政审批制度相协调，不宜作民族、种族、性别、家庭出身、宗教信仰、教育程度的限制。其取得该项产权主体的完全民事行为能力、视为完全民事行为能力、限制民事行为能力、无民事行为能力的年龄区段亦应同民事法律规范的制度安排相衔接。

　　尚未受刑罚处罚剥夺该项产权的不受非法剥夺。该项权利行使期限一般以65周年为宜。其终止条件：（1）年满65周岁的社区农民，其土地持有产权应依规则交回或由土地层级登记机关予以收回，林地及“四荒地”土地持有产权可比照中国香港地区的做法确定为99年，也可以稍短一些。（2）在法定取得年限内其产权主体———自然人死亡或宣告死亡而消灭。土地持有产权期限届满，或因产权持有人死亡而交回或收回产权证明的，对其土地资本产权（即土地肥力等级级差的产权）应予确认、评估、折价，由依法承受的产权主体同原产权主体的法定代理人、近亲属或诉讼代理人，通过专业市场竞价而易位置换；因无继受产权主体置换而由土地登记机关统一收回并作折价补偿。

　　权利存续的期限性

　　根据我国公民的寿命周期，农民土地持有产权的存续期限宜在既定45年的基础上再延长20年。即：凡具有社区户籍，须以社区土地资源为生存和发展的农民，在本社区土地资源范围内依法取得的土地持有产权至65周岁，年满65周岁的社区农民依法退休而交回或土地主管机关依法收回其土地持有产权（这当然要在农民退休制度建立的基础上）。权能体系的结构性从外部结构看，农民土地持有产权包括：（1）以社区农民集体土地所有权为基础；（2）以社区农民集体土地所有权一定年限的让渡并终极保留为前提；（3）以对集体土地所有权依法承受利用权能为载体，以收益分配权能为经济目标，以有序流转权能为手段，以内部自治权能为保障，是一种新型结构性产权权利束范畴。首先，农民集体所有土地终极保留权，是社区农民集体对土地所恒定享有的最高权利，不因其占有、使用、收益和有序流转四项权能的分离让渡而丧失，而且享有对土地最终的支配追及权、分成收益权以及法定年限届满的收回复归权。它仍具有最高排他性、分成收益性及其支配追及力的特点。

　　从内部结构看，农民（个体或农户）对土地依法承受持有利用、收益分配、有序流转、内部自治等四项权能，是基于农民集体土地所有权的让渡而产生的持有产权权利束，并且作为衡量该项权利结构完备、功能完善与否的标志。其四项基本权能表现在：

　　1、依法承受、持有利用权能。它是农民对集体所有土地依法取得、持有利用的先导性与载体性的权能。其以农民集体所有土地一定年限终极保留权的分离让渡为前提，以法定取得对土地占有权能、使用权能为生效要件，以一定年限的法定时效为该项权利束效力范围的外在表现。

　　2、收益分配权能。这是农民土地持有产权所追求的经济目标。其经济目的是，在土地产权交易流转的特殊场合，农民为了满足基本生存与发展的需要，将土地持有产权公开交易流转的收益作预期的约束性分配，从而建立起农民社会保障体系。土地持有产权的分成收益形式可表达为：（1）由土地持有产权主体缴纳的土地持有产权税，其实质是国家对土地持有利用者所征收的地租。（2）因持有与利用土地从事涉农生产、投资的土地收益，所向国家缴纳的各类土地产品税、土地资本产权流转收益所得税；因土地资本产权继承所缴纳的遗产税，这种对土地资本产权的继承权仅仅作为权利形态，而不是土地实物形态所表达。（3）建立以农民土地持有产权为基础，以土地产品初次分配及土地持有产权、土地资本产权流转所得净收益的农民产权账户，使产权收益初次分配在家庭内部明晰化到个体平台上。其功效在于调整国家通过征用农民集体土地低价补偿给失地农民，使得第一产业与第二产业、第三产业发展差距拉大，农民的土地产权———生存权与发展权被“一平二调”等深刻矛盾，通过垄断行业、开发商出资征购土地，同农民进行产权置换，使第二、三产业的资本有序向农业转移。一方面通过市场征购土地产权的机制，有效地遏制当前一些公共权力部门通过乱圈滥占农地，或乱批农地，以牺牲农民的利益为代价搞“形象工程”、“政绩工程”。通过规范的土地产权交易市场，公平、公正、公开竞价置换与补偿，实现第一、二、三产业与城乡间协调发展，这也是实践科学发展观在农民土地产权问题上一个重大而急迫的问题。

　　3、有序流转权能。这是农民运用土地持有产权同其他资源进行优化配置的重要权能。其流转规则与机制的建立与健全，有利于保障土地持有产权主体的合法权益，任何违背这些规则与机制的行为，都要承担不遵守这种规则的处罚成本。

　　4、内部自治权能。它是农民土地持有产权的保障权能。其包括：（1）生产经营与风险决策的自主选择权。它使农民在市场投资、生产、交换、分配、消费中取得了较宽泛的自由选择空间，从而能避免和防止产权运行中的机会主义行为。（2）产品交易自主决策权。这是农民以市场价格为信号，对凝结在土地产品中的物劳动与活劳动，通过市场交换，使其价值易位实现，从而增加土地产品和其他所得净收益的自由选择权。（3）分成收益的分配自主决策权与执行权。对土地产品及其他收益的分成分配，首先是一种自主决策权，在缴纳税金上则是义务；在购买养老金、医疗保险金上是预期保障选择权。（4）有效的农民土地持有产权，是发挥其“激励———约束”、“成本———收益”、“外部性———内部化”的三大功能，建立“自助稳定器”的根本途径。

　　行使主体的确定性

　　在现代市场条件下，一方面，制度安排需要弘扬中华民族传统家庭尊老爱幼的美德，引导、规范并约束家庭成员自觉地承担起抚养、扶养、赡养其成员的家庭责任、社会责任与法律责任。另一方面，制度安排更需要从明晰家庭成员间的初始产权权利边界，改造传统的家庭经济功能，建立和完善现代家庭以产权清晰为纽带的公司经营业主化、内部产权明晰化、分工细密专业化、风险投资市场化、家庭福利社会化等“五大经济功能”，使产权“外部性”真正在微观经济细胞———家庭经营团队本身“内部化”，跳出我们几十年来在土地产权制度创设中无法摆脱的传统模式。其实，作为一个家庭团队内部，同样存在着由于成员间的初始产权界定不清晰，造成家庭内部产权资源配置的“外部性”问题。当前家庭承包经营所面临经济功能方面的挑战，都可以从其家庭内部产权制度创设存在不清晰的缺陷寻找到根源。所以，大胆地将土地持有产权还本于市场经济条件下的理性经济人———社区农民个体，是行使该权利的主体进一步确定性的必然要求，是现代农民享有宪法、法律禀赋的基本经济权利的具体体现，也是土地权利制度创设的基本问题。在此基础上进行生产组织方式的制度创设，即无论采用何种生产组织经营形式，构建什么样的农业现代企业制度，都要以明晰的农民土地持有产权为纽带，以便有序地同各类资本、劳动、技术等要素资源耦合。只有这样，才能将产权所具有的三大功能注入农业生产企业，以改造传统小生产的家庭经营模式与经营制度，嫁接、移植与创建“产权清晰、权责明确、家庭功能与企业功能分离、管理科学”的现代农业企业制度，才能从根本上解决农业发展、农民富裕、农村进步因产权制度不健全造成的诸多问题。

　　权利的限定与排他的统一性

　　农民土地持有产权的限定性与排他性是相互联系的统一体。首先，农民土地持有产权的限定性表现在：从权源上看，它是在农民集体土地所有权之上创设的一种相对独立具有物权效力的权利，离开了前者，后者无法产生；前者的法权属性所反映的是经济关系，决定并制约着后者的法权属性所反映的经济关系。换句话说，这种权利虽然禀赋给农民（农户）持有与利用，但并不能改变其权利的公有经济属性在法权上的表现，而仅仅表明其行使主体的明晰化，即宪法、法律赋予公民的经济权利在土地产权上的具体化。其性质是在土地所有关系明晰的前提下土地持有利用关系的法权表现。相对农民集体土地所有权而言，前者是上级土地公有产权，后者则是下级土地产权。而“完善所有，创新持有，重在利用，信守公平，讲求效率，追求效益”，这是我国当代农民土地产权制度创新的主题。从丧失条件看，这种排他独占性产权达到法定年限与条件即丧失，并依法交出或予以收回。国家因“公益目的”需强制征购土地的，须通过规范的产权交易，从制度供给上排除各种隐形产权交易的机会和可能；国家只有在遭受战争、特大自然灾害的特定情形下，才将农民持有产权所指向的标的物———土地依规则随即强制使用、征用或收回，并依规则给予评估与补偿。其次，农民土地持有产权的排他独占性表现在：（1）持有主体在法定存续期间具有包括对所有者主体在内的一切团体或个人的排他独占性。这是产权初始界定的体现与必需，是农民土地持有产权产生与存续的前提，也是有序流转权能的前置条件及其过渡点。也就是说，农民土地持有产权的初始排他独占性权能，是解决其自身“四项权能”协调行使与充分运用，并发挥着“自助稳定器”、“自身复制器”功能作用的一把钥匙。同时，它有利于解决长期以来地方政府与社区集体经济组织无序扰动土地承包经营权，造成土地承包经营绩效下降、成本提高、收益减少等棘手问题。因此，这种排他独占持有权能的规则，是对土地所有者、管理者无序扰动的刚性制度规制，能有效地节省因制度规则缺失、政策规则易变、约束功能失灵导致管理成本的无控制增长。（2）这种权利非因法定事由、非依法定规则不得被剥夺、征用、调用与征购。（3）这种权利独占排他性构成其交易流转的前提。特定主体对土地持有产权是一定年限与方式内的相对垄断的权利，其产权的使用价值和交换价值是有边界和可计量的。（4）这种权利独占排他性是由经济关系所确认的各利益主体的权利边界在法权制度上的反映，具有规范性、程序性的特征，它排除一切个人任性的“即兴拍板”等无序扰动现象。其三，土地持有产权的限制性与排他独占性是有机的统一。一方面，其限制性直接作用于权利排他独占性本身，即土地持有产权是限定的独占排他的权利。另一方面，它又具有一般独占排他权利的特点，双方统一于这一权利本体之中。如果把农民土地持有产权的独占排他性强调到不适当的程度，那则意味着这一产权范畴突破了自身的临界点，使之性质异化。那将堕入“土地私有化”的深渊！有害于土地权利制度的创设与实践。（作者系省人民检察院副检察长、博士）