“免费种田”与公共权力

　　张乐

　　逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点，5年内取消农业税。这是解决“三农”问题的一项重要举措。

　　农业、农村、农民这一被称为“三农”问题长期是中国社会和经济发展的一个关键性

的难题，而增加农民收入是解决“三农”问题的重中之重。作为增加农民收入、缩小城乡差距的一项具体措施的农业税减免，无疑会对解决“三农”问题起到它应有的积极作用。

　　取消农业税，就经济方面而言可以列举很多理由，诸如农业税占财政收入的比例很小（以2002年为例，农业税仅为500亿，占全国财政收入18914亿元的2.6％）；税额零星分散，征收工作量和难度非常大，征收成本高昂；代表了一种对农民的不公平对待，不符合城乡税负均衡发展趋势。等等。农业税，曾经被相当一部分人称为“国赋皇粮”（意味着国家政权的基础和国家权力的体现），这样一种无形中体现着国家权力的税种的减免，不可能不引发我们的思考。

　　“国赋皇粮”的历史

　　中国自古以来就是一个农业大国，绝大部分人口从事农业生产，绝大多数人靠土地为生，中国历代王朝的政权也都是建立在农业立国的基础上，因此向土地要收入，向农民征税，就是政权的主要的财政支柱。正所谓“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。这种封建王朝的统治哲学实际在财政意义上体现为，在其统治区域内所拥有的对所有财富的无偿取得权，其他任何人的所获都来自并且只能来自王的赐予。由于王不可能占有和使用全部的物质财富，就有了贡献制度，即臣子首先要向王上交一定数额的财物，剩下的部分才可以自己消费。“茫茫禹迹，划为九州”，自夏禹时代，就有了贡赋制度。此后的分封制度，则使贡赋成为王朝和地方、上级和下级封建主之间的几乎唯一的经济联系，贡赋制度是后世赋税制度的源起。秦汉建立统一的中央集权的专制国家，国家建立了土地的登记和统计制度，为实施以土地为基数的赋税征收创造了基础，田赋成为国家的主要财政收入。以田赋作为主要税种，最根本的原因是基于农业是最主要的经济形式，在中国封建历史的绝大部分时期，田赋的征收并不是一概按照占有土地的数量征收的，而是经历了一个按核定产量、按劳动力最后发展到按土地占有量征收的过程，因为土地是最稳定也最不容易转移和隐藏的资产，尽管征收办法不同，但总而言之，田赋针对的是农业收入。

　　在传统封建社会“士、农、工、商”四业中，“士”基本上是要由农来供养的，“工”主要是官营手工业，同时由于“重农”思想的影响，“商”在社会经济总量中所占份额有限，因此，农就成了社会经济的主要支柱。对农业的税收实际是社会正常运转的基础，舍此国家机器根本无法维持。“国赋皇粮”的提法既说明田赋对维持公共权力的正常运行的重要性，又充分说明了田赋本身是公共权力控制的必争之所。

　　公共权力的由来

　　西方思想家洛克在其《政府论》中论及政府的目的时，提出人们只是为了保护自己的权利才结成政府。历史进入现代社会，透过启蒙思想的曙光，传统的政治思想被重新检视，国家存在的伦理基础向社会契约和人民主权转化，公共权力当且仅当它是出自人民的合意，并且以保护人民的权利为使命时才具有正义性。公共权力不再是随心所欲、漫无边际的，权力的滥用和擅断都将被禁止。而对专断权力最初的限制恰恰是从对君主的征税权的限制开始的，“无代表，不征税”正是包括法国在内的西方国家等级会议形成的原因，而包括各阶层代表尤其是新兴资产阶级代表的等级会议最后发展成为议会制度，现代的代议制政府由此建立。公共权力性质的转变使税收由一种统治者强加于民众的负担变成民众为维持自己的政府所自愿付出的代价。在典型的两院制议会国家中，关于征税的审议权被赋予最能代表民意的下院，就是这一思想的体现。税收与公共权力的关系，由专制社会的公共权力可以予取予求，任意损害人民的利益，发展到现代民主社会，人民合意决定税种的设立和税额的多少，正是人民主权决定着公共权力的边界。以政府为代表的公共权力不再是一种凌驾于人民之上的专断权力，而是源出于人民的同意，并为人民的利益而存在。今天农业税的存废只能是在这个基础上来考察，有利于人民的利益则留，不利于人民的利益则废。农业税从整个国家财政来看绝对数额并不大，但是对于收入微薄的农民来说相对数字却很大，这是事关农民利益的大事。

　　权力的消极和积极

　　公共权力有消极与积极之分，最初人们把政府称作“守夜人”，政府的权力是消极的，即它的任务主要是保护人民的人身、自由权利，并保证人们可以按照自己的意愿按自己的方式追求幸福的生活，政府的义务更多的是一种不作为，“有限政府”理论强调的是一个权力受到强有力的制约和限制的政府，同时它自然也是一个在干涉范围和影响领域方面也同样较为有限的政府。消极权力的观念把政府看作“必要之恶”，政府所拥有的权力是人们为了自身利益，为了维持共同体的必要秩序和共识而授予国家的，这种权力应该尽可能限制在最小而必要的限度内。随着社会经济的发展，国家的职能有了很大的扩张，国家开始承担更多的社会职能，此时消极的权力开始向积极的权力转化。弱势群体权利的保护，需要的已不仅仅是政府消极的不干涉政策，它还需要政府的积极行动；社会经济的发展也不再能仅仅交给“看不见的手”来作自发的调节，它也需要政府积极的作为，譬如在宏观调控，反垄断领域。从消极的权力到积极的权力，这也是国际上普遍发生的自由主义政府向社会民主主义政府转变的一个原因，政府被要求仅仅作为公民权利的保护人，更要对社会和人的发展作出积极的承诺。

　　从新中国成立以来，由于“剪刀差”可以说农民对国家的工业化作出了重大贡献。关注农业税体现了政府积极行使权力，对人口的绝大多数负责任的形象。取消农业税，一则是占人民大多数的农民的意志的表示，也反映了政府行使公共权力中的积极作为。取消农业税，表面看来是政府放弃公共权力，实际上则是一种积极的行为。是对于政府责任的一种高度自觉，由于工业化的发展，农业税在国家财政收入中所占比例已经很小，作为一种财政贡献，它在数字上的意义已经很小，但是它仍然代表了国家对农业的一种财政权力，农业税的悠久历史充分说明了它和国家权力之间深厚的关联，取消农业税，是用一种消极的表现对社会经济的积极干预。这里，看似消极的权力放弃实际是积极的权力行使，是消极和积极的统一。（作者系武汉大学法学院博士生）