宁夏陶乐县债务事件反思:政府财政收支缺乏约束

　　今年2月，宁夏回族自治区撤销陶乐县建制。不过，陶乐县撤销后，却撤出了各种意外，其中最大的意外是历年积欠的巨额债务负担浮出水面：截至今年1月底，原陶乐县各单位账面共形成各类债务9142.9万元。(10月3日《瞭望东方周刊》)

　　《中华人民共和国预算法》第三条规定，各级政府预算应当做到收支平衡；第二十八条更明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。法律有明

确规定，为什么陶乐县欠下了这么大的债务呢？综合媒体报道，可以发现有如下具体原因：政府欠债修建办公楼；欠债修政绩工程；没有资金完成上级硬性任务欠债完成；办公和吃喝招待费用严重超出预算，其中公车引起的债务每年就有上百万。

　　这些原因都是操作意义上的具体原因。根据这些原因，具体的对策也是显然的：政府不得欠资修建办公楼，不得搞政绩工程，上级的任务应根据资金实力来完成；实行公车和相关职务消费改革，精简不合理开支。不过，除了操作意义上的原因，还有集体层次上的原因，这至少涉及到两个方面的关系：第一，上级与下级的关系问题。上级的干部考核，有时流于表面政绩，较少看内在的成本；上级往往下达很多硬性的任务，却很少给与相应的财政支持。再加上中央适当集中财权，省级政府也适当集中财权，地方政府的财力下降，但要做的事情却没减。这就使一些下级官员举债做政绩工程，或者做了政绩工程后把负担转移给工程队和农民工。第二，地方政府权力单中心配置的问题：核心领导对下掌握了绝大部分权力，对上则承担了绝大部分责任。这使得一级政府的财政收入和支出缺乏监督和约束，即使违反了财政预算方面的法律，也缺少相应的制裁。

　　在操作层次上的问题，人们往往建议通过强化行政监督、集中财力、集中项目审批权等方式加以解决。但如果在集体层次上思考，这些解决方法却往往进一步加剧了集体层次上的权力不对称所导致的问题。其结果就是，表层的问题解决了，但深层的问题没解决，一旦解决问题的意愿放松，或者相应的行政成本难以持续支付，深层的问题马上就会暴露出来。所以，应该强调在操作层次上来针对性地解决问题，更需要强调在制度层次上来解决集体层次上的问题：第一，理清上下级关系。上级的政绩考核，只限于上级的事务；上级的任务，需要有适当的财政保障；各级政府的财权和事权应对称。在上级考核的基础上，重点考核各级政府的地方公共服务的绩效，尤其是考核公民对地方官员的满意度。第二，改变行政权主导财政收入和支出的状况，明确违反预算法的政治责任和法律责任，发挥人大和司法机关的监督作用，从而真正建立公共财政机制，在制度上杜绝地方政府借债运作的漏洞。