中国重新定位党政关系 制度治党提速

　　《瞭望东方周刊》记者程瑛/北京报道

　　　中共中央党校青年教师张志明,半个多月来从山东到海南到浙江,奔波数省市,讲解刚刚闭幕的十六届四中全会精神。与他“面对面”的,上至省部级高官,下至县级干部。

　　张志明在中央党校党建教研部的同事们几乎都和他一样繁忙，到各地巡讲的时间表已

经排满了整个10月份。据了解，中央党史研究室、中组部党建研究所等研究机构，也有不少学者为了同样的工作而奔忙。

　　中共十六届四中全会对于中国政坛的影响才刚刚开始。据《瞭望东方周刊》了解,中组部连日来接到大量地方党政部门的咨询,希望能有所准备，作好人事安排。但在具体政策出台之前,中组部称还不便披露。

　　一个可以预见的事实是，此次全会《决定》中的一系列表述将成为今后中国共产党执政过程中的具体制度。

　　走出“粗放式执政”

　　“地方官员们最关注的是党政关系调整，特别是四中全会决定中针对党政机构设置提出的相当具体细致的制度安排。”张志明告诉《瞭望东方周刊》。

　　在四中全会闭幕一周后亮相的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，被评价为在阐释执政能力、总结执政经验、明确执政方式等方面有“让人眼前一亮”的理论创新。

　　实际上，这份历时7个多月、过程稿达20多个、向党内外人士大范围征求意见并修改多达近360处的执政党全会决定,意义十分丰富。

　　“在这次全会《决定》中,制度治党的思想体现得非常充分。”中央党校常务副校长虞云耀说。仅在决定中有关党建的最后一部分,就有数十项内容相当具体的制度安排被罗列出来,涉及党政关系、干部任免、党内民主和监督以及决策机制等,处处可见对新鲜尝试的大面积肯定和操作性颇强的设想。

　　专家提醒说，值得注意的是这些具体的制度调整背后的“微言大义”──执政党通过对一些重大关系的重新定位，逐渐迫近政治体制改革的核心。

　　有媒体这样评价:如果这些制度落实到位，则中共的执政能力、政治体制乃至国家运行的格局都将发生“划时代”的重大变化。

　　四中全会在强调执政效率之外，在党的文件中第一次提出了“降低执政成本”。中央党史研究室专家石仲泉认为，过去执政只算经济账，不算政治账，认为只有党直接管才能体现党的领导，而非通过政权运作、依法执政。

　　“四中全会明确‘执政成本’的概念，在执政从粗放式走向集约式方面作出了重要的努力。”石仲泉说。

　　终结“扯皮基因”

　　不久前中央党校的一项调研显示，在不少地方，党委书记与行政首长之间的“矛盾”或“磨擦”时有发生,这种情况高达50%—80%。党政职能不清、机构和分工重叠、责权不统一的体制,是党政领导不团结的主要根源。

　　而四中全会决定中的有关制度安排，有望终结这种“扯皮基因”──扩大党政领导成员交叉任职、减少地方党委副书记职数、撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，这些直接关涉官员“位子”的敏感制度动向，近来备受关注。

　　针对拨动敏感神经的“减少地方党委副书记职数”,据《瞭望东方周刊》了解，中央决心坚定,力度很大，但从干部消化、各地实际情况等方面考虑,可能不会一刀切,而是要经过相当一段过渡时期。

　　目前省一级党委的副书记职数少则三四个，多则七八个，在11名左右的常委中经常占绝对多数。而党章规定的委员会常设决策机构常委会，常常被“书记办公会”这种非正规的形式所取代，或者在常委会召开之前，“书记办公会”已经统一了意见。

　　减少副书记职数，意在加重常委的意见分量，避免“一把手”说了算，更好地发挥集体领导的作用，“让常委会上每一票都很过硬”。

　　对于分工重叠问题，国家行政学院教授吴江认为，改革开放后，党内的经济、社会管理机构开始逐步撤消，目前着重解决的是领导岗位的重叠问题。

　　如上世纪90年代初，各省、市等地方党委陆续建立了农村工作委员会、经济工作委员会、建设工作委员会、工业工作委员会、外经贸工作委员会、商贸工作委员会、科教文卫工作委员会等新的机构，分兵把口，协调工作，一部分工作委员会书记还进入了常委会。

　　这造成了岗位的重叠和复杂的关系──有关工委书记和主管副市长“重叠”，在工委书记参加党委常委而主管副市长仅为党委委员的情况下，前者便成为“口”的一把手，但二者之间的职责划分并没有任何法律上的依据，而且市长与各“口”工委书记的关系也模糊不清。

　　四中全会决定，通过增加党政干部交叉任职，明确常委分工，裁撤职能相近部门，将有针对性地解决分工重叠问题和机构重复设置。

　　破除“以党代政”的路径依赖

　　60多年前，当中共执掌的政权还局限于偏远的地方时，邓小平就曾毫不留情地批评彼时已经出现的党政不分现象为“最大的蠢笨”;其后，以1980年的“8·18”讲话、十一届六中全会、十三大等为标志，这位伟人着力推动党政关系的协调，但其间不断的迟滞、反复，折射着“党权至上”的强大惯性。

　　被邓小平称为“政治体制改革的关键”、要“放在第一位”的党政关系问题，成为今日中共提升执政能力的破局入口。

　　改革开放后出现的“党政分设”式的“党政分开”，没有达到党政职能分开的改革初衷，一位政治学者举出这样一个案例，说明“以党代政”已形成路径依赖：1998年机构改革时，并未在国务院序列设立国有资产管理的有关部门，而是通过成立中央大型企业工作委员会，协调由财政部、人事部、国家经贸委负责的国资监管职能。而一年多前，它已由中共中央的派出机构转入政府序列。

　　“我们长期以来已经形成一种习惯，遇到问题不是通过法治渠道来求得彻底解决，而是轻车熟路地借用以党代政的方法来绕过眼前的种种麻烦和难题。”

　　中央党校王长江教授认为，不应当简单地实行党政的所谓“分”或“合”，把不同性质的权力在党政之间作简单分割，而应科学界定执政党与国家公共权力的不同职能。

　　吴江教授称，执政党的领导权并不体现在凌驾于公共权力之上发号施令，而应当在国家政体内运行。

　　事实上,从十五大提出“依法治国”以来,党政关系已被置于执政党、国家公共权力和社会这样一个大的系统中重新考量。

　　人大不能成为“二线”

　　四中全会决定在征求意见稿阶段，曾经这样写道:逐步加大党委、政府和人大、政协之间的干部交流。但不少人提意见说“政府”怎么摆在“人大”前面,由此,最终定稿为“逐步加大党委、人大、政府、政协之间的干部交流”。

　　但无论是草稿还是定稿，中央希望通过在职干部的交流充实权力和监督机关，这一用意已相当明显。

　　吴江分析说,提升党的执政能力,要充分发挥公共权力的作用,“其中最重要的不是行政权,而是立法权,要依托立法权体现人民意志。”

　　四中全会决定提出,要优化人大、政协领导班子结构,逐步减少人大、政协领导职数。

　　过去官员一般是从党委退下来后进入人大任职,无形中成了“二线”。有关人士指出,其实所谓“一线”、“二线”的提法是错误的，权力机关成为“二线”,这种现实令人尴尬。

　　事实上，随着中国政治体制改革的推进，人大已经逐步摆脱了“橡皮图章”的形象，地位日重，设立专职常委等改革举措广受关注。

　　四中全会有关人大、政协的制度设计,意味着党的系统里的干部和国家权力系统里的干部之间将实现正常交流,人大和政协将成为培养成熟政治家的重要舞台。

　　此举也发出明显的信号:党的领导方式将主要依托于立法机关实现，党的主张将通过法定程序成为国家意志。-