海外公民喋血催生中国外交新政 保护举措要加强

10月17日，两名同胞倒在了南非歹徒的枪下，中国人的鲜血再次染红了南非的土地。今年截至目前，我国已有十余名公民在南非遭到杀害。加上今年中国公民在巴基斯坦的流血惨案，以及西班牙焚鞋等多起突发性事件，保护中国海外公民安全正在成为中国外交最紧迫的任务之一。

面对外交上的新挑战，中国正在动用各种外交资源，加大保护海外公民利益的力度。中国外

交部领事司司长罗田广在接受本报记者采访时表示，中国保护海外中国公民的措施和手段围绕着注重实效来进行调整。

国际观察家分析，从以前的注重形式到现在的更注重效果，以保护中国海外公民实际利益和长远考虑为重点，是中国外交观念最重要的变化之一。中国正从“外交为国”逐渐转化到“外交为民”。“外交为民”已成为中国外交的新特征之一。

出国公民激增领事保护任重

在处理中国公民在南非接连遇害事件的过程中，中国外交观念的转变体现得非常明显。

在今年上半年的短短数月内，南非就发生了5起针对中国公民的绑架和杀人案。虽然南非的治安情况严峻，犯罪行为并不单纯针对中国人，但是中国公民如此频繁地被杀，仍然令国人震惊。

就在南非的中国公民人人自危、忐忑不安的时候，中国外交部长李肇星派遣领事司司长罗田广作为外长特别代表专程前往南非，商谈保护中国公民在南非合法权益的切实措施。9月1日至4日，罗田广对南非进行了4天的工作访问，他在交涉时要求南非有关方面采取切实有效的措施保护中国公民的安全。罗田广还与在南非的中资机构、侨界代表举行了座谈，转达中国政府对海外侨胞的关爱和慰问。在这一特殊时刻，中国外交部官员的及时赶到和交涉，温暖了中国同胞受伤的心。

处理发生在西班牙的焚鞋事件，中国政府同样是有理有利有节。埃尔切事件发生后的9月22日，中国驻西班牙大使邱小琪紧急约见了西班牙外交部亚太司司长萨拉利奇和领事司司长德弗鲁托斯，就针对华商的暴力行为进行交涉。第二天，外交部部长助理沈国放紧急约见了西班牙驻华大使，向西提出严正交涉。会后，西班牙驻华大使表示完全赞同中方观点，称此次暴力事件是极少数人所为，不是政府行为，西对此表示强烈谴责。西有关部门已对事件进行调查，将严惩肇事者，并将采取一切必要措施，保障在西中国公民的安全及正常的商贸活动。

因为埃尔切事件纯属民间贸易纠纷，并非种族歧视，且西班牙政府采取了有效措施，在处理这一突发事件的过程中，中国注意了处理的“度”，既进行严正交涉，保护中国公民的切身利益，又不致影响两国关系，并为华商提供了具体建议，照顾到了华商在西班牙的长远利益。

今年，中国已成功处理了多起海外公民利益受损事件。4月，中国成功解救了在伊拉克被绑架的7名中国人质；5月5日，3艘台湾渔船在非洲某国海域涉嫌无证捕鱼被扣押，中国使馆与该国外交部及地方官员多次交涉，中国外交部领事司领导也约见该国驻华使馆负责人，最后，所有船员获无罪释放；今年入夏以来，俄罗斯莫斯科市谢列梅季沃2号国际机场边防部门查验放行中国公民的通道减少、速度放慢，造成中国公民进入俄境极为不便，中国驻俄使馆向俄边防部门提出交涉，要求俄方给予中国公民应有的礼遇和尊重，俄方表示将为中国公民加开验放通道，为中国公民入境提供便利；9月17日，中国香港公民被德国警方扣查并遭粗暴对待，中国驻德国使馆派商务公使衔参赞及驻波恩办事处负责人专程赶赴杜塞尔多夫市，分别向杜市博览会、海关稽查局及警察局提出交涉。

据统计，改革开放前中国公民出境极少，累计只有20多万人次；而仅在2003年，中国公民出境就达2020万人次。外交部领事司司长罗田广表示，出境人数的激增带来了各种问题，境外中国公民的领事保护引起了中央的高度重视，外交工作突破了传统意义，利用外交资源保护公民利益成了外交工作的新重点之一。

外交部部长助理沈国放在回答网民提问时公开表示，外交部已经要求驻外使领馆的主要官员，甚至是大使，亲自负责领事业务。他表示：“领事保护工作做得好不好，也是对大使工作的一个考核指标。”

高层日益重视推动外交改革

随着领事保护案件的直线上升，引起了中国领导人的高度关注。

今年6月，在阿富汗发生了中国工人遇袭事件。事后，一位外交官向记者披露了中央的决策过程。

中国驻阿富汗大使馆得知这一噩耗后，即刻将情况报回北京，外交部以最快速度上报党中央和国务院领导。这一悲剧的发生立即引起中国领导人的高度重视。6月10日当天，正在波兰进行国事访问的国家主席胡锦涛，立即指示外交部和驻阿富汗使馆采取一切措施，尽最大努力协助抢救伤员，妥善处理遇害人员的有关事宜；第二天，已经抵达匈牙利访问的胡主席进一步表示，“我们珍惜每一位同胞的生命，决不容许恐怖主义威胁中国公民的人身安全，中国政府将尽最大努力确保境外中国公民的安全”。全国人大常委会委员长吴邦国、国务院总理温家宝也通过不同形式，指示有关部门采取措施确保中国驻阿富汗机构人员的安全。

外交部全面启动了危机处理应急机制。6月10日上午8时30分，外交部召开部内紧急会议，通报情况、布置任务、协调组织、现场指挥等工作逐一落实到位，外交部与我驻阿富汗使馆一直保持着热线联系。此后不久，外交部再次主持召开政府各部门间的部级协调会，商务部、国资委、国防部、中铁公司等相关部门立即各司其职，全力做好善后工作。继中铁公司紧急处理小组12日抵达喀布尔后，中国政府工作组也于13日赶赴阿富汗。

正是由于领导人的亲自关注和批示，加快了外交解决的程序，协调了不同部门的外交资源，加大了解决危机事件的力度，并提高了工作效率。

国务院7月19日召开会议，研究部署加强我境外人员和机构的安全保护工作。这是保护海外公民利益的问题第一次被政府高层集体讨论。

中国最高立法机关8月28日高票通过决定，批准加入《联合国人员和有关人员安全公约》。此举表明，中国正在加快立法进程，保护日益庞大的海外人员群体的安全。外交部还表示，支持并正在积极参与制订《关于制止核恐怖主义行为的国际公约》等。

一位外交部官员介绍说：“为了保障中国公民的合法权益，我们在遇到此类事件时与国外相关方面交涉的力度也在加大。”

罗田广透露，唐家璇国务委员经常强调，外交部要以最快最好的方式为海外中国公民分忧解难，要将“以人为本，执政为民”的宗旨反映在高效的办事能力上。

应急机制建立保护举措加强

罗田广表示，外交部总结了几十年来领事保护工作中的宝贵经验和教训，借鉴其他国家领事工作的成功做法，经过不断改革创新，针对领事案件频发的情况，采取了一系列的措施。

他说，第一，建立起了一套行之有效的领事保护应急机制。获知突发性领事保护案件后，我们首先要分析判断事件的性质、类型及影响，如涉及中国公民或法人重大人员伤亡或财产损失，我们就会迅速启动机制，抓住有利时机对案件进行处理。主要内容是：组成应急小组，制订工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方资讯；协调国内外有关单位共同展开工作。

第二，在外交部内成立应急小组。最近，外交部成立了专门负责处理重大突发领事保护案件的应急小组。这一应急小组由几名专职人员组成，主要工作就是在外交部内协调不同部门，快捷、高效地处理全球各地中国公民的重大突发领事保护案件，它的设立使领事保护工作更加专门化，充分调动所有可利用的资源和信息，使工作更有成效。

第三，成立了涉外安全事务司。涉外安全事务司的主要职能为：执行我外交涉及非传统安全领域的方针政策；主管有关调研工作；协调和处理相关涉外事务。

第四，提高工作透明度。加大公众外交力度，普通群众已两次受邀走进外交部，与李肇星部长等官员进行了交谈，听地区、业务司司领导介绍各司的职能。外交部网站上关于领事问题在线交流活动中，网友们的问题显得更为专业和有针对性，向外交部和驻外使领馆寻求领事保护的观念逐渐加强。

罗田广强调，中国政府将探索预防性领事保护的新途径。进一步完善海外侨民登记制度，收集各国政治、经济、法律、交通以及社会治安等情况，主动向有关部门及因公因私出国人员提供，尽量减少有关领事案件的发生。建立领事保护预警机制，不断完善处置突发事件的应急协调机制，做到反应及时、联络畅通、处理果断。

民意关注外交新政初露端倪

中国与世界的融合速度不断加快，中国在海外的利益越来越大，保护海外公民的生命和财产安全是中国外交的新课题。在这一点上的变化，牵动了中国外交全局的变化。中国外交人性化和微观化的特点越来越明显。

中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣教授在接受记者采访时表示，中国外交的着力点，已经从纯粹的处理政府间事务的传统，转为加大对老百姓利益的维护。这是中国社会本身发展的一个必然结果。

他表示，中国新一届政府在公众外交方面还呈现其他3大特点：第一，民意开始更多地关注中国外交。随着中国越来越开放，民众开始更多地关注中国外交。中国外交部网站上的“中国外交论坛”，就是专门供民众讨论中国外交的地方，尽管参与其中的网民素质参差不齐，但是这表明中国普通百姓更加关注中国外交了。

第二，中国外交的透明度进一步增加。比如，去年“非典”肆虐期间，外交部每天公布各国对待中国航班、入境等方面的信息。

第三，中国外交比以前更加法制化了。以前，整个中国社会是一个非制度化的社会，高层可以不经过广泛讨论就作出外交决策；但现在不一样了。

美国重要智库兰德公司研究员麦艾文博士在2003年11～12月《外交》杂志发表了同泰勒·弗莱维尔合著的《中国新外交》一文。他表示：“20世纪80年代至90年代初期，中国对全球事务采取的措施基本是被动的，总是用‘百年耻辱’的受害者心态来审视国际事务和中国在其中的地位，然而现在，中国的战略学家开始更多地讨论‘大国心态’、‘一超多强’。”

“中国人在外交上更娴熟、更聪明了，他们更会通过外交手段来保护自己的国家利益。”麦艾文说。在核心国家利益方面，中国会竭尽全力“有所作为”，并最终施加极大的影响力。中国目前具有足够的技巧和信心做到这一点。中国国家利益的外延正在扩展，更多的包括了能源和环境等以前被忽视的领域。

近年来，中国在国际舞台上的表现令人瞩目：反对对伊拉克使用武力，参与联合国维和行动，创建上海合作组织，促成朝核问题六方会谈，等等。这些外交动作的背后，体现了中国外交观念近年来的深刻变化。