乡镇党政“主官合一”

　　这是农村新一轮大变革中的一次局部性试验。它所处的大背景，是农业税逐步取消之时的乡镇财政困局。它的直接目标，是降低乡镇运转成本，提高行政效率。

　　这也是当地一次系统性改革的前奏。它所引发的间接效应可能更为深远：乡镇政权前途和执政方式之变。这样做，是躲开了“撤庙撵神”的核心难题，还是把乡镇改革引向了更深层次？眼下似乎难有定论。

　　一首乡官新民谣已经广为流传

　　“主官合一，减少副职。明确责任，分工不重。扩大民主，加强监督。依法行政，科学管理。提高效率，促进发展。”

　　胡少雄不紧不慢地背诵着这段话。用皖南方言抑扬顿挫地读出来，听上去宛若一首新编民谣。

　　他听到这段话不过是三个多月前。短短的时光，却改变了许多事情。眼下，胡不仅把这40个字倒背如流，他的身份也由安徽宣城绩溪县金沙镇镇长，变为金沙镇党委书记兼镇长。

　　这不是一次普通的职务晋迁。依惯例，这两个职务他只能任其一。而现在，包括胡在内的宣城7个乡镇实现了党政“主官合一”。背后则是地处皖南的宣城最新推行的“乡镇领导体制改革”。在当地人看来，这也是形势所逼的乡镇变革所迈出的实质性一步。

　　在宣城乡镇干部中，这40个字已经广为流传，有人称之为“乡官新民谣”。他们心里清楚，在这首“民谣”的作者———宣城市委书记方宁的计划中，类似的改革明年将在全市全部100个乡镇推开，还将选择一两个县（市）进行更高层次的试点。

　　这是农村新一轮大变革中的一次局部性试验。以前，其他省市曾有极个别的县区作过浅尝辄止的尝试，而宣城的大胆之处在于，以一个地级市为单位进行大范围试验，极为少见。

　　试验的迫切之处则在于，以农业税的逐步取消为“引信”，农民与国家的关系发生了重大变化，农村正面临又一次转型与变革。作为最基层的乡镇一级政权，必须顺应这种快速变化的局面，转移乡镇工作重心，重塑乡镇政权的组织架构，进而触及执政方式的转变。

　　一切似乎来得太快。但在宣城人看来，他们已经听到了改革的“敲门声”。

　　税好收了，但乡镇干部的日子不好过了

　　农民毛光荣所在的南极乡梅村，农民基本都以种植山核桃为主，每家只有少量口粮田。前些年，毛最多一次交了1000多元农业特产税。今年不同了。农业税费改革后，特产税没有了，农业税也将分5年逐步取消。安徽今年的农业税在去年7％的基础上，下降了2.2个百分点。因此，毛只需为他家1亩多粮田交税。

　　“今年的税，差不多就相当于一斤半山核桃的钱，还好意思拖吗？”毛很轻松。

　　以往收税要忙上几个月，现在却只要几天，副乡长赵抒林一下子有点不习惯。更重要的是，农业税的逐步取消，乡镇财政会受到不同程度冲击，乡镇干部的日子不会很好过。

　　在南极乡政府，朱成熬正摆弄着一台新添的电脑。当了将近20年乡财政所所长，他还是第一次用上电脑。

　　这是宁国市财政局给每个乡镇统一配置的。再过几天，所有电脑都将与财政局乡财管理科联网，乡里每一项支出，都要由乡财科核准盖章，才能提出现金。这就是安徽省今年全面推行的“乡财县管”改革。其背景是，这个省的乡镇财政负债严重，乡镇负债共132亿元，平均负债753万元，几乎所有县乡都有负债。

　　南极乡的情况同样严峻。乡党委书记汪恭远透露，以前乡里的农业税、农业特产税，以及乡村提留等，每年有100多万元的收入。今年，由于税费改革，全乡农业税只有9.8万元。同时，这个以农业为主的乡，工商税收一年不过三四十万元，财力极为有限。

　　“现在，乡镇干部工资都由县市发放，工资倒是不用愁。但除了吃饭外，要为农民办点事，心有余而力不足。”汪恭远感叹。

　　南极乡的尴尬，浓缩着宣城乡镇改革的基本背景———一方面，随着农村税费改革的深入，农民或多或少减轻了负担；另一方面，农民减负，乡镇就要减收。为破解乡镇财政困局，安徽和其他一些省份一样，推出“乡财县管”改革。但财政管理体制改革并非治本之策。

　　显然，乡镇机构改革刻不容缓。而宣城乡改的特点或曰超前之处在于，其改革重点不在“撤庙减人”，而是重塑乡镇政权的组织架构和执政方式。他们的用意，并不仅仅停留在暂时渡过税费改革后的乡镇财政难关。

　　2004：一个炎热而紧张的夏天

　　财政难题，胡少雄也同样面对。

　　总人口8800多人的金沙镇，农业人口有8500多人。农业税收最高时每年将近80万元，今年锐减为9.05万元。与此同时，镇里债务超过120万元。其中，镇政府欠债近40万元，主要是前几年修路造桥留下的。

　　但让胡感到比汪要幸运一些的是，金沙镇被定为宣城市“乡镇领导体制改革”的首批7个试点乡镇之一。改起来他才发现，在这轮改革下，改善乡镇财政困局并不是最主要的目的。

　　在宣城许多乡镇干部的记忆中，2004年夏天，炎热而又紧张。

　　7月20日，绩溪县委在金沙镇召开改革动员大会。随后，县委组织部主持召开全镇干部民主推介会，镇村干部和各界代表共76人参加了会议，以投票方式，按新的岗位设置定向推荐镇党委、人大、政府和纪委人选。会后，县委组织部对新一届班子成员初步人选书面考试，考察其综合素质和执政能力。

　　8月25日，金沙镇召开有45名党代表参加的党代会，差额选举产生了7名党委委员，其中党委书记一名，副书记两名。

　　8月27日，镇人大会议选举产生镇人大主席，由镇党委副书记兼任。随后，镇里重新设置内设机构，并以竞争上岗、双向选择方式，确定内设机构负责人和工作人员。

　　9月2日，这轮改革全部完成。

　　现在，金沙镇的组织架构发生了不小的变化。

　　镇党委领导班子由10人精简到7人。其中的关键性变化是，书记同时担任镇长，副书记担任人大主席，另有党委副书记兼纪检书记1人，党委委员、副镇长3人，党委委员、武装部长1人。与之相配套的是推行党代会常任制。今后，党委每年都要向党代会述职。

　　其次，党委委员分工不再重叠。副书记分管的工作，不再另有副镇长分管，反之亦然。以前像文教卫各有书记、镇长分管的现象，将不再出现。

　　再次，内设机构由8个精简到四室一部，分别是党政办、经济发展办、社会事务办、计生办和武装部。从人员构成来看，改革后在岗行政人员18名，离岗休息人员两名。由于金沙镇核准的行政编制有25名，已处缺编状态，因此未作更大力度的人员分流。

　　很明显，这些变化中最核心的有两个方面：书记、镇长“一肩挑”和分工不再重叠。看上去，这轮改革是由乡镇财政问题而引发，但其主旨则放到提高行政效率上来。这样做，是躲开了“撤庙撵神”的核心难题，还是把乡镇改革引向了更重要的深层问题？眼下似乎难有定论。

　　期待怎样的变化

　　改革开始不过月余，胡少说，他已经深深感到带来的变化。

　　“看上去，领导职数减少了，但责任更明确，凝聚力也加强了。我比以前光当镇长的时候忙多了，但扯皮少了，调研的时间多了。以前，副乡长一般不是党委委员，党委开党委的会，政府开政府的会，有时还要开党委扩大会。现在，一个党委会就能解决问题。过去，书记很多精力放在协调班子成员关系上，现在则主要放在重要问题决策上。”

　　很多人担心，“一肩挑”之后，各种会议应酬会把书记镇长累死，这并没有出现。这是因为，宣城的7个县市区都出台相关规定，对试点乡镇采取特殊政策，除了县里主要领导召开的会议，其他会议不要求“一把手”参加。

　　类似的感受，27岁的汪旭红似乎更多。

　　改革前，她是金沙镇副镇长；改革后，她头上加了个镇党委委员的职衔。她说，这个只是看得到的，看不到的深层变化是———“我的责任更明确，因为分工不再重叠。”

　　10月10日，分管农林水利的汪旭红，去县里参加动物防疫工作会议。回来后，她跟胡少雄通了个气，第二天便召开村委会，把工作布置下去了。

　　“要是以前，回来先要跟分管副书记汇报，再向镇长汇报，还要向书记汇报，有时人还不一定凑得齐，没有三四天时间，工作布置不下去。现在，我管的事就由我负责，出了问题由我承担。”

　　对镇党委副书记在选举中担任镇人大主席，当地人认为，这进一步提高了人大地位，使得人大监督由事后转为事前。以前人大主席不是党委委员，很多关键信息他不掌握，只能事后监督。现在位置前移，可实施全程监督。

　　也有人提出了不同意见。

　　一名当地干部说，这轮改革的着眼点，似乎在增效而不在减人，行政成本并没有降低，对乡镇财务困难的问题没有直接效果。

　　这或许是宣城乡改的非典型意义之一。在这个皖南地级市，乡镇普遍现象是，无论行政还是事业编制，都有不同程度的缺编，没有其他不少地方乡镇广泛存在的大量超编问题。

　　问题是，不超编就不必减人吗？以金沙为例，这个不足万人的小镇，镇政府的行政事业编制有50个。这样的规模，与该镇就真正匹配吗？

　　进一步的问题是，乡镇改革如何配套实施？如何调整乡镇职能定位？如何对县乡关系进行改革，在县市、乡镇之间适度分权，并对各自职权加以合理界定？

　　还有人提出，“主官合一”的改革，与“党政分开”原则是否冲突？“一把手”权力大大增加后，又如何受到更有效的监督？

　　而最彻底的问题是，早有专家提出，要变现在的五级政府架构为三级政府。也就是说，乡镇机构改革的焦点，已从精简机构、转变职能发展到乡镇政权何去何从的更深层面上了。

　　(据《人民日报·华东新闻》)