中国是一个人口众多的发展中大国，虽然政府已经采取了许多政策促进就业，但与其他成熟的市场经济国家相比，我国的就业政策仍然以一般性政策为主，在关怀特殊的就业困难群体方面还做得不够。
通常情况下，人们对于劳动力市场状况的评价都是通过失业率来进行的，但是失业率的高低其实只是表层现象，它有时并不能够完全准确地反映劳动力市场的真实状况和就业困
难群体的生存状态。举例来说，近年来欧洲国家的失业率总体上有所下降，其中除了经济形势好转的因素以外，失去找工作信心的长期失业者增多，从而不再进入失业率统计也是一个不可忽视的原因。相反，如果失业率上升是因为短期失业者增多，那就完全可能是因为人们主动换工作的频率提高了，这可能是件好事。因此，“谁在失业”常常是一个比“失业率有多高”更为重要的问题，对于有效地制定劳动力市场政策极其重要。
在中国，目前亟需通过劳动力市场调查来了解谁在失业，或者说什么样的人更容易成为劳动力市场上的就业困难群体。在成熟的市场经济国家，为了了解这些情况，政府通常都采取抽样调查方式频繁地（例如按月或季度）采集数据，并且在此基础上编制多维度的失业率指标体系。除了国际标准的失业率指标以外，最为重要的失业率指标是长期失业率和包括失去找工作信心的失业者的失业率。长期失业率通常指失业周期在1年以上的失业率，这部分劳动者的数量直接关系到失业对于社会稳定的危害性。长期失业者还特别容易失去找工作的信心，按国际标准进行的统计中，这些人不包括在失业者之列，但他们也是劳动力市场上最困难的群体。此外，以年龄、性别等因素来区分不同的失业率指标也有益于政府准确了解谁是劳动力市场上的困难群体。
失业的原因从根本上来说是一些就业困难群体的知识技能水平与随经济结构调整而提高的技能要求不匹配。在世界各国，就业困难群体往往以女性和青年人居多。中国在经济转型和发展过程中的就业问题既有一般性，也有其特殊性。转型时期的劳动力市场上，女性特别容易受到失业的冲击，这几乎是所有经济转型国家都出现的现象。近年来，青年人失业问题也在中国逐步凸现出来。此外，具有发展中人口大国特殊性的还有，中国的就业困难群体还包括城市化进程中的失地农民和跨地区流动的外来农村劳动力。特别值得注意的是，失地农民和城市流动人口中的外来劳动力，由于没有城市户口而难以被城市的就业和社会保障政策覆盖，因而也容易成为就业困难群体，甚至成为城市贫困人口。
在了解了失业人口的分布之后，有关影响失业的因素以及这些因素之间的相对重要性就只有通过经济学家的实证研究来加以分析了。有关失业决定因素的数量分析有助于政府更为有效地制定针对就业困难群体的政策措施，找到政策的抓手。近来，国际上日益关注中国的劳工权益保护，国内也把全面建设小康社会作为新世纪的努力目标。政府通过制定有针对性的劳动力市场政策，才能更好地体现对于弱势群体的关怀。
（本文作者为复旦大学经济学院副教授、经济学博士）陆铭
