综合行政执法 三亚：一顶“大盖帽”管全城

　　一直以来，国家每出台一些法律、法规，各城市相应管理部门就增加一支执法队伍，形成了一个城市存在多顶行政执法“大盖帽”去管一顶“破草帽”(流动商贩等)的局面。同时，由于交叉执法、多头执法，使执法成本增大且效率低下。日前， 由三亚市政府、省法制办、省编办共同提交的《三亚市综合行政执法试点方案》经由省政府通过，实施后三亚将成立综合行政执法局和综合执法大队，一顶“大盖帽”管全城。 在“综合行政执法”这个名词被提出的两年后，三亚市将成为海南省第一个综合行政执法的试点城市。

　　根据《方案》，三亚将开展城市相对集中行政处罚权工作和综合行政执法工作，把行使城市管理及相关行政管理的部分行政管理部门及其下属机构中相对接近或较易于由一个机构统一行使的行政处罚权剥离出来，集中由一个执法部门统一行使，实行综合行政执法。已划出行政处罚职能的部门，今后不得再行使已经划出的行政处罚职能，而综合行政执法机构只能行使规定的行政处罚职能，没有行政决策、审批、监督和技术检验职能，原有的行政审批职能统统划归有关部门行使。已确定综合行政执法试点范围的单位人员，由新建的综合行政执法机构在编制内通过严格考试和考核重新录用。

　　三亚试点有何特点？职权范围比较广

　　省法制办行政执法监督处负责人介绍，综合行政执法是在1996年实行的相对集中处罚权的基础上形成的，相对集中处罚权主要是针对城市管理、规划、市政、园林、绿化等进行管理。海口市在几年前开始相对集中处罚权的试点工作。此次三亚的试点工作，将在此基础上进一步扩大，除城市管理外，还延伸到其它领域，包括文化、劳动用工、交通等14个领域。

　　据介绍，三亚的试点工作将与公安联动，在市公安局成立“综合行政执法警察中队”，并派驻执法局，全力协同执法局做好综合行政执法工作。执法局还将和各行政主管部门联动，解决审批部门和执法部门衔接问题。

　　此外，此次三亚综合行政执法试点工作除了行政处罚、执法监督外，目前还没有涉及到行政许可方面的内容。该负责人表示，目前国内已有部分省市在开展综合行政执法试点工作，但三亚此次试点职权的范围是最广的，除了与城市管理相关的领域外，还有劳动、文化、旅游等非城市管理的内容。

　　综合执法会给百姓带来什么？“大盖帽”不再满天飞

　　省法制办有关负责人表示，以往的城市管理方法多头管理，每个执法队伍都有自己的服装和罚单，满街都是“大盖帽”，罚得老百姓晕了头，出现执法扰民的现状。实行综合行政执法后，执法权力相对集中，行政处罚和行政监督由一支队伍来进行，将能更好地维护老百姓的利益。

　　据了解，城市管理涉及部门众多，各部门都拥有单独的执法队伍，经常出现重复执法、以收代管、只罚不管等现象。而多头执法、重复罚款、重复暂扣物品等做法，不仅极大损害了群众的合法利益，也影响了政府的形象。开展综合行政执法后，由一支队伍对各种违规行为进行处罚时，当事人只看到一顶“大盖帽”，被罚也罚得明明白白，不仅容易认识到自己的错误，接受处罚，也避免了重复被扣押物品、重复交罚款的现象。而实行综合执法还能保障群众正常行使监督权力。由一支队伍执法，执法队员出现了违规违纪行为，群众投诉时也不会被推来推去，能有效地行使监督权力。

　　此外，由于执法权力相对集中，综合执法队伍拥有较全的执法职能，在遇到各类违法违章行为时，均可以执法主体对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除。省法制办有关负责人表示，实行行政综合执法还能精简机构，降低执法成本。多个队伍合成一支队伍，不仅指挥有力，政令畅通，而且由于一队多能，必然能大幅度地降低政府行政执法成本，减少政府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。

　　三亚为何第一个吃“螃蟹”？城市小 包袱轻

　　据了解，海口是我省的省会城市，在几年前就已经是相对集中处罚权的试点城市，开展城市管理综合执法工作。但是此次试点工作为何选择三亚？省法制办有关负责人告诉记者，三亚虽然是我省除了海口外规模最大的城市，但城市相对来说还是比较小，而且历史包袱比较轻，容易开展试点工作。此外，三亚目前在国内国际具有一定的知名度，试点工作选择在三亚开展，意义也比较大。

　　据悉，《方案》在制定时，也充分考虑到了三亚作为热带海滨旅游城市的特色。如将违反海洋(含珊瑚礁)、海滩、河道(违法采沙)等管理规定的行为的行政处罚和监督检查列入综合行政执法的职权范围。

　　执法人员素质如何保证？两年考核不合格者淘汰

　　三亚市的综合行政执法试点工作开展后，行政执法人员将进行严格的考试考核，经过培训后要进行相应的资格认证，并将实行“四个统一”：使用统一的行政处罚文书、统一的罚没票据，统一持有海南省人民政府制发的《行政执法证》和统一的着装。

　　根据《方案》，涉及改革的单位确定分流人员，除通过严格考试被执法局吸收的人员外，其他分流人员，要按照《中共海南省委、省政府关于市县党政机关人员分流规定的通知》做好安置工作。

　　此外，综合执法的职能对执法人员素质有更高的要求，因此《方案》要求对原城管局执法人员和各相关单位分流人员统一进行综合法律、法规和相关专业法律、法规考试，择优录用。对考试合格者将进行严格的思想品德考核。正式录用者，要在省法制机构指导下经市法制机构和执法局执法资格培训，取得执法资格证方能上岗执法。此外，要建立严格的考核末位淘汰制，对连续两年考核不称职的，及时清理出执法队伍。对自然减员编制，一律通过统一考试，面向社会公开招聘。

　　执法机构如何设置？城管局将改执法局

　　试点工作开展后，将以原三亚市城市管理局(包括原市城管监察支队和河东区、河西区城管监察中队)为基础，成立“三亚市综合行政执法局”，同时挂“三亚市综合执法大队”牌子。

　　鉴于三亚市城区较小，现有的河东区、河西区和街道不单独设行政执法机构，由执法局统一行使全市综合行政执法职能。局机关内设办公室、宣教人事科、法制监督科、机动中队和海洋中队。

　　以划片管理为原则，执法局将分别在河东片区、河西片区、亚龙湾区、天涯海角区(包括南山)四个片区设立河东中队、河西中队、亚龙湾中队和天涯海角中队。直属机动中队除了配合各中队开展日常执法活动，搞好执法工作外，还承担执法局安排的突击行动和专项整治活动，配合相关职能部门查处违法案件。海上中队负责三亚湾、亚龙湾、大小东海湾及珊瑚礁自然资源保护区的日常执法检查。

　　此外，执法局不再保留原市城市管理局下属的的市园林局和市环境卫生管理处。

　　职权范围涉及14个领域

　　根据《方案》， 在三亚市行政区域内，下列行政执法职权划归综合行政执法机构统一行使：

　　(一)违反市容环境卫生管理方面；

　　(二)违反城市规划管理方面；

　　(三)违反城市绿化和风景区管理方面；

　　(四)违反市政设施管理方面；

　　(五)违反环境保护管理方案的法律、法规、规章规定的生活噪音、建筑施工噪声、在市区焚烧废弃物、饮食服务业排污行为以及违反海洋(含珊瑚礁)、海滩、河道(违法采沙)管理规定的行为；

　　(六)违反工商行政管理方面的法律、法规、规章规定的无照流动商贩和无照回收费旧物资经营网点行为；

　　(七)违反公安交通管理方面的法律、法规、规章规定的侵占城市道路(包括人行道)，中巴、的士、摩托车非法运营行为；

　　(八)违反文化市场管理方面的法律、法规、规章规定的盗版、淫秽书刊音像制售及出租，营业性文艺演出及娱乐场所等行为；

　　(九)违反劳动市场用工管理方面；

　　(十)违反食品卫生管理方面的法律、法规、规章规定的未取医疗卫生执业许可擅自执业、无食品卫生许可证的流动饮食摊挡的行为；

　　(十一)违反爱国卫生管理方面；

　　(十二)对流动人口违反有关计划生育管理方面的法律、法规、规章规定的行为、非法从事计划生育技术服务的行政处罚和监督检查以及依法征收社会抚养费；

　　(十三)对违反旅游市场管理方面的法律、法规、规章规定的旅游点、旅游经营单位以及导游、司机强买强卖、拉客宰客、索要高额回扣或导游、司机随意改变旅游线路等行为；

　　(十四)违反生猪屠宰管理方面。

　　该负责人表示，由于目前全国各省市在综合行政执法方面还没有已经成功的经验，因此此次三亚试点工作也是“摸着石头过河”。(完)(记者 刘艳 实习生 周海昌)

　　相关背景：

　　三亚市现有行政主管部门21个(不包括省管垂直部门及财政、审计、统计、计划、公安系统中的社会治安管理部门)，其中有15个部门下属共设36个行政执法队伍或机构(公安局下属只列入交警支队)。21个行政主管部门有行政执法人员389人，超编94人；36个下属执法队伍或机构有执法人员631人，超编145人。

　　21个行政管理部门都具有行政审批权、行政处罚权和行政监督检查权，其下属的36个执法队伍或机构除行使行政处罚权外，有部分还具有行政审批权。这种既当“运动员”，又当“裁判员”的状况，严重影响执法公正，使部门和机构之间职能重复的问题十分突出。