工运论衡：对集体合同单独立法问题的思考

　　内容提示：作为市场经济条件下调整劳动关系的重要法律制度，专门的集体合同法律或法规的制定出台显得尤为迫切。《劳动法》颁布实施以来，在全国总工会的推动下，集体合同制度在我国得以迅速展开。实践中的一些富有创造性的探索，不仅对集体合同立法提出了要求，更为集体合同进一步立法积累了经验。集体合同立法应从提高立法层次、建立多层次的集体谈判结构、注重谈判内容的实效性、明确集体协商谈判中的雇主责任、明确集体合同由全体职工批准等方面进一步完善。

　　一、集体合同单独立法的必要性和迫切性

　　（一）我国市场经济体制下的劳动关系调整迫切需要集体合同制度

　　自改革开放以来，我国劳动关系发生了巨大而深刻的变化。随着近年来经济结构的调整和市场经济的进一步深化，劳动关系呈现出复杂多变、躁动不安且矛盾加剧的特点，主要体现在：劳动关系市场化的格局已基本形成并逐步占主导地位；用人单位与劳动者的地位严重失衡，劳动者合法权益受到用人单位的威胁和侵害；国有企业改制特别是近年改制的力度加大及不规范加剧了劳动关系的不稳定，特别是一些国有企业在改制中由于身份置换直接使劳动者面临失业、社会保障无着和生活水平骤降等风险；收入差距拉大，广大劳工阶层不能共享社会经济发展的成果；劳动争议不断持续上升，大量信访案件集中在职工与企业劳动关系矛盾上，劳动关系不和谐加剧；目前的劳动法治状况令人堪忧，突出表现在立法缺失、劳动执法和司法无力、用人单位劳动法律意识非常淡薄，不守法现象十分普遍等。

　　综上所述，我国劳动关系矛盾重重，劳动关系状况令人堪忧，而这些矛盾的本质在于劳动者与用人单位的力量和地位相差悬殊，仅依靠双方自主调整只能使情况进一步恶化，因此，亟须多层次的法律调整机制即宏观、中观和微观机制予以规范和协调。其中宏观机制即法律制度，中观机制即集体合同制度，微观机制即劳动合同制度。而在多层次的法律调整机制中，由于法律只能规定最低标准，劳动合同更多体现用人单位单方意志，集体合同制度无疑成为协调劳动关系至关重要的法律制度。

　　（二）我国现有集体合同立法的缺陷和不足

　　虽然近年来我国集体合同立法有了较大的发展。但随着我国集体合同制度的推行，立法中存在的问题也逐渐暴露出来，这些问题包括：

　　1．法律规定分散，过于原则，缺乏操作性，且法律之间规定不相一致。劳动法和工会法虽然都规定了集体合同制度，但只涉及到集体合同的主体、内容、争议处理等基本内容。即使如此，劳动法和工会法的规定也不甚统一，突出体现在签订集体合同的自愿或强制这一问题上。

　　2．规章的立法层次低，缺乏法律的权威性。关于集体合同的立法，目前我国主要有劳动和社会保障部2004年颁布的《集体合同规定》和2001年颁布的《工资集体协商试行办法》。这两项均属部委规章，在立法层次上处于较低层次，不仅缺乏法律的权威性，在实际推行中由于执法手段有限也难以得到贯彻执行。

　　3．集体合同的实施范围过窄，缺少对行业或产业及地区集体合同的规定。

　　4．没有明确集体协商和签订集体合同的责任，这在相当程度上影响了这一制度的权威性。

　　（三）集体合同流于形式的现象颇为严重

　　集体合同制度虽然近几年在我国发展较快，取得了一定成绩，但毋庸质疑的是，集体合同流于形式的问题相当严重：如主体错位；一些工会并未真正认识和摆正自己在集体合同中的法律地位，颠倒了主体和代表的关系，出现职工对集体合同毫不知情，工会自己确定协商代表和协商内容，自己与企业签订集体合同，签订后也不向全体职工公布的情况；程序简化；集体合同文本多是统一印制的格式化文本，内容空洞，照抄法律。重签订轻履行；实践中，一些企业与工会只把这一制度作为一项上级布置的任务和指标来完成。集体合同形式化问题已严重影响了集体合同制度作用的发挥。

　　二、集体合同单独立法的可行性

　　（一）我国集体合同实践为立法积累了宝贵经验

　　自1995年《劳动法》颁布实施以来，在全国总工会的推动下，集体合同制度在我国得以迅速展开。至2003年底，全国共签订集体合同67.29万份，覆盖企业121.4万个，覆盖职工1.035亿人。这其中有企业（公有制企业、非公有制企业）单独签订的集体合同、有区域性及行业性的集体合同。与此同时，全国开展工资集体协商、签订工资专项集体协议的企业达29.13万个，覆盖职工3579万人；全国建立各级三方协调机制5062个。实践中的一些富有创造性的探索，不仅对集体合同立法提出了要求，更为集体合同进一步立法积累了经验。

　　（二）《集体合同规定》和地方立法为集体合同统一立法创造了条件

　　1．《集体合同规定》对集体合同立法的发展。主要表现在：一是扩大了集体合同的内容。集体合同规定在《劳动法》列举的五项内容基础上，将集体合同协商和集体合同的内容进一步扩展，把女职工和未成年工保护、职业技能培训、劳动合同管理、奖惩和裁员这些劳动者权益密切相关的事项纳入到集体协商和集体合同中；二是集体合同规定了协商代表应履行的参加协商、接受质询、提供情况、参加协商争议处理、监督履行、维护秩序、保守秘密等多项职责及对协商代表的保护措施；三是细化了集体协商程序和集体合同签订程序；四是明确了集体合同审查的内容和程序，加强了政策对集体合同的规范管理；五是具体规定了集体协商争议的处理程序等。

　　2．地方立法对集体合同立法的探索主要有以下方面：（1）大部分地方法规都将集体合同制度作为企业应当建立的法律制度，规定在企业中应当开展集体协商和签订集体合同。这一规定是对《劳动法》第33条的一个突破；（2）职工协商代表在企业所在地的地方工会或者产业工会指导下由职工民主推举产生；（3）规范了集体协商的程序；（4）严格了职工代表大会或职工大会的讨论通过程序即应当有三分之二以上代表或者职工出席，有职工代表半数以上或者全体职工半数以上同意，集体合同草案才能通过；（5）明确了对协商代表的保护措施及协商代表的职责；（6）规定了法律责任和违约责任；（7）明确了集体合同争议及处理途径等。

　　三、集体合同单独立法需进一步完善的内容

　　虽然《集体合同规定》和地方性立法作了有益的尝试和探索，但作为调整劳动关系的重要法律制度，集体合同制度在形式上需要以法律或行政法规制定，以提高立法层次，在内容上需要吸收集体合同规定和地方立法的经验在多方面加以完善。针对现行集体合同立法存在的问题，今后立法应着重从以下方面进行完善：

　　1．尽快制定专门的集体合同法律或法规，提高立法层次。作为市场经济条件下调整劳动关系重要的法律制度，专门的集体合同法律或法规的制定出台显得尤为迫切。从市场经济国家的发展看，很多国家逐渐认为集体合同制度的重要作用不仅仅是保护雇员，而是在充满紧张、利益对立的环境中，创造总体合理的劳动生活制度，反映在立法上即将集体合同或是单独立法或制定集体劳动法，如德国、日本。虽然英美法系国家没有专门的立法，但集体谈判制度在规范劳动关系上承担了重要的角色。我国属大陆法系国家，秉承的是成文法的立法传统，加上集体谈判制度在我国还属于建立初期，劳动关系双方的地位极不均衡，需要借助法律和政府的强制力和引导加以推行，因此，制定统一的集体合同法势在必行。

　　2．建立多层次的集体谈判结构。我国目前的法律规定中，只规定了企业一级的集体谈判，对行业、产业等层次的集体谈判没有规定。考虑到我国企业工会目前的情况，企业工会与企业在多方面还存在着较为密切及依赖关系，具体体现在工会主席的产生、工会主席的待遇、工会主席的劳动关系以及工会经费的拨缴等多方面。这决定了在目前的状况下，企业工会难以以独立和平等的身份与企业进行平等协商，签订集体合同，即使签订也多是形式化的集体合同。实行多层次的谈判结构可以使企业工会相对超脱，在区域、行业或产业层次，由区域、行业或产业一级工会代表其所覆盖的企业职工与相应雇主组织平等协商，签订集体合同。由于工会与企业不存在依附关系，双方地位平等，从而能够避免集体协商和集体合同走形式的问题，使集体合同制度充分发挥其效能。具体可以采取下列做法：在中小企业较多的地区和行业可实行区域级或行业级谈判，也可以实行多个企业的工会或职工代表与雇主的联合谈判；在大中型企业则以企业级谈判为主。这不仅需要我们转变以往重视地方工会、忽视行业产业工会的观念和工作方式，大力加强行业、产业工会组织的建设，同时还需要培育相应的雇主组织。待集体合同制度在我国全面推行，工会体制改革基本完成，工会在企业中能够以平等独立的身份与企业协商谈判时，再在企业层面全面铺开，集体合同制度的作用才能真正显现出来。因此，今后集体合同立法应对区域、行业或产业集体谈判进行具体规定，以构建一个多层次集体谈判结构。

　　3．注重谈判内容的实效性。目前我国的集体合同突出问题是合同条款千篇一律，内容空泛而且包罗万象，照抄法律现象比较普遍。今后立法在协商内容上应着重强调合同的实效性：首先，应明确规定在涉及劳动者切身利益的事项上，如工资、工时、劳动纪律与奖惩、休息休假、解雇等，企业必须与工会进行协商签订集体合同；其次，对企业或行业的突出问题进行单项谈判和签订单项合同，如工资合同、生产定额协议、工时合同、安全卫生协议等；第三，在企业级的谈判中，特别是关于工资和定额的协议，应按照劳动者的工作性质进行分门别类的谈判，区别不同工种和不同岗位，使集体合同覆盖不同层次的劳动者，以使合同内容具有针对性。

　　4．明确集体协商谈判中的雇主责任。没有法律责任的制度严格说并不能成为一项法律制度，在我国劳资力量严重失衡的情况下，如果对企业在集体谈判中的行为不加以约束，则不能从根本上改变力量失衡的状况。可以借鉴其它市场经济国家的经验，在法律责任上作出如下规定：首先，对涉及劳动者切身利益如工资、工时、劳动条件等事项上，企业必须与工会进行谈判，对工会提出的谈判要求必须回应，不得单方或私下决定或改变；其次，企业在谈判过程中必须向工会或工人代表提供有关企业经营情况的真实信息，并在集体谈判的全过程中承担向工会提供资料的责任，如违反既意味着拒绝谈判需承担的法律责任；第三，明确规定违约责任，不仅应规定违约行为，而且应明确规定处罚的办法，包括处罚的量化标准、执行机构以及相关程序等。

　　5．明确集体合同由全体职工批准。我国《劳动法》和《工会法》只规定集体合同在签订前，集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过，合同生效是在报送劳动行政部门未提出异议后，《集体合同规定》只增加了审查程序，对于合同由谁批准并没有规定。集体合同的主体是劳资双方，合同内容关系职工和雇主利益，批准与否应是双方的权利。在市场经济国家，集体合同签订后，谈判双方不仅都有一个合同批准的程序，而且企业级的谈判一般要经过全体会员的投票批准，行业和产业级的谈判要经过其所属工会组织的批准。今后在集体合同立法中，应增加合同批准程序，并将批准的权利交还全体职工，这能够在根本上杜绝集体合同形式化的问题。(作者系中国劳动关系学院法学系副主任）