每周法评:要"透明审计"更要"阳光预算"

　　每周法评:要透明审计更要阳光预算

　　本期撰稿人 杨悦新

　　11月1日，人们在平静中迎来了“披露的问题不可谓不严重，涉案的金额不可谓不大”的审计署第5、6号审计公告。这份平静昭示着公众的成熟和理性，也蕴含着深切的期待。

　　近几年来，审计署不断发布掷地有声的审计报告。这对于痛恨腐败却又难知详情的百姓而言，就似将阴霾的天空捅了个大窟窿，万丈阳光倾泻而下。但人们在欣喜之余，似乎慢慢地悟出了审计长李金华当时看来像是谦虚的那句话的含义：“审计不是风暴，是透明。”制度化和经常化的审计公告制度才能使人们得以行使知情权、参与权，使审计工作在全社会发挥最大的效用。可以讲，审计署第5、6号审计公告就是人们预期中的收获。

　　对于审计署而言，无论是审计报告还是审计公告，其职责只在于揭露问题。但是，揭露问题不是最终目的，解决问题和遏止类似问题的产生才是根本。否则，审计部门仍摆脱不了“年年审计年年忙，按下葫芦起来瓢”的尴尬状况，也解决不了腐败大案层出不穷，腐败官员前仆后继的问题。要从根本上解决问题，就是要建立一个透明的社会环境，铲除顽疾产生的土壤。

　　不难发现，目前审计中发现的种种问题，大多属于预算执行中的违法违规。此次审计署的第5、6号审计公告涉及到国家林业局、国土资源部、海关总署、国家质量监督检验检疫总局等部门，都是在2003年度预算执行中出现了严重的违法违规现象，而且“问题严重，涉案金额大”。预算监督机制缺失的问题再次暴露无疑。造成这一问题的原因有多方面，但最重要的是预算的不公开不透明所致。无论是在政府各级预算的编制和审议阶段，还是在执行阶段，都鲜有向社会公开，在这种情况下，腐败的滋生和蔓延就在所难免。

　　政府预算作为政府履行其职能而安排财政资金收入和支出的一揽子计划，是反映政府活动的一面“镜子”。因此，预算是公众了解政府活动、监督政府活动的主要依据。如果人民群众对预算的编制与执行没有充分的了解，就根本谈不上对政府行为的有效监督。新中国成立后，国家通过立法形式确立了严格的预算制度。从1954年至今的四部宪法都规定了人民代表大会的预算审批权，每年的人民代表大会总有审查批准政府预算的议程。也就是说，政府对于公共资金的每一分支出，都应该事先制定详尽的预算，待人民代表大会审议和批准后方可支出。而政府预算一经立法机关审议批准，即应成为法律文件，理应具有很强的严肃性和约束力。但目前我们的问题恰恰是出现在这里：宪法的有关规定和预算法律法规没有得到很好的执行，预算的严肃性和约束性差，几亿乃至数十亿巨资，可以仅仅根据行政官员的好恶而随意改变用途，甚至都未必知会人大。这样的“灵活性”给预算违法、违规行为的发生提供了非常便利的条件。

　　而要彻底改变前述种种弊端，必须实行体现公共财政本质要求的“阳光预算”。这就要把政府预算的全过程置于公开、透明的阳光下，让所有的社会公众都有渠道了解参与政府预算编制和决策过程，有机会表达自己的意见，有权利监督政府预算资金的使用。首先，每年提交人大审议的政府预算要“细”，“细”到“类、款、项、目”各个层次，否则，目前的“粗略”的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”，“只知其方向，不知其细节”，更何谈公众的知情了。不仅如此，“粗略”还会使人大代表在审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。因此，提交人大的政府预算编制要“细”，这是“阳光预算”最基本的要求，只有这样，人大才有可能把好预算审议、批准和执行关，替人民管好政府这个“钱袋子”。其次，我们可以借鉴发达国家的做法，免费派发政府预算报告给公众，民意机构可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设现代民主法治国家的要义所在。

　　当然，完全做到“阳光预算”还要在很多方面做出努力，但只要我们认识到了“阳光预算”对于依法治国和反腐倡廉的重要意义，脚踏实地地去做，我们相信，不久的将来，“阳光预算”必将像“透明审计”一样悄然成为我们生活中的一部分。