审计公报透析:装入个人腰包的钱能否追回来

　　审计公报透析(5)装入个人腰包的钱能否追回来？———从审计问题整改看预算法的法律缺陷

　　本报记者 郄建荣

　　五部门预算执行问题整改疑问多多

　　审计署11月1日发布的今年第5及第6号审计公告显示，国家林业局、海关总署、国家质量监督检验检疫总局(以下简称检总局)、国土资源部等部门2003年度预算执行情况均存在程度不同的问题。

　　值得注意的是，在审计署发布的审计结果公告中对上述部门整改情况也进行了披露。对照审计公告披露的整改情况，记者发现上述部门的整改仍有一些问题没有任何说法。记者在此举出三例。

　　例一：审计公告中披露的海关总署的问题有7点，但海关总署的整改情况只有二百多字，其中多是一些“虚话”。惟一的问题整改是对自行调整基建项目资金800万元按照审计建议要求，向财政部补办了报批手续。

　　例二：审计公告中披露，国家质检总局“2003年，机关服务中心等四个直属单位挪用检验检疫技术保障专项经费2066万元，用于办公楼和职工宿舍楼的物业管理等项支出”。对此问题，质检总局只对用于办公楼的部分进行了解释，而对用于职工宿舍楼、交物业管理费的部分只字未提。

　　例三：2000年至2003年度，国土资源部本级及所属单位以各种名义，截留挪用专项资金6307万元，用于发放工资、奖金及弥补行政支出等；挤占挪用国土资源调查等专项经费4227万元，用于发放工资津贴、职工福利费等基本支出。而在国土资源部的整改报告中仅对用于基本支出部分做了说明，而对于发放工资津贴、职工福利费却没有整改说明。

　　这只是其中的三个例子，其实报告中披露的问题没有整改的绝不止这三个例子。

　　不难看出，在审计署公布的5、6号审计公告中，海关总署等部门把预算资金挪用甚至是用于盖宿舍、发奖金、发福利、交宿舍物业费等不仅违反了国家法律，而且实际上是把从国家财政部门拨来用于别的项目的钱以不同形式装入了个人的口袋。

　　对此，人们不禁发出疑问：装入个人口袋的这部分钱怎么“整改”，能不能“吐出来”？

　　粗线条的预算法必须重新修订

　　国土资源部等部门的预算资金来源何处？来自纳税人，也就是老百姓。

　　正是有了纳税人的税金才支撑起了国家庞大的财政支出体系。如何依法用好纳税人的钱不仅反映了一个国家财政管理体制的好坏，更能反映出纳税人的血汗钱是否被挥霍。

　　令人痛心的是，从审计署发布的5、6号审计公告中，海关总署等部门在使用纳税人钱的时候均出现了问题，有的问题甚至触目惊心。

　　谁来对这些问题负责？很显然，有关问题的责任人应该承担相应责任。那么又由谁来监督这些问题的解决？包括不该发放的奖金的退还问题等？以往，有人曾质疑审计署。其实，按照我国审计法的规定，审计署对于审计查出的问题只能进行经济处罚、提出建议、构成犯罪嫌疑的移交司法机关等。因此，实际上审计署拥有的主要是审计权，而非处理权。

　　那么，问题构成犯罪的好办，直接移送司法机关。对于问题中大量的未构成犯罪的，谁来处理就成了一个大问题。特别是一些问题需要出问题的单位对责任人进行党政纪处分的时候就更突出。比如，发奖金的问题，奖金人人有份，批准发放奖金的这个责任人是为大家“谋福利”，谁能拍板给他党政纪处分？

　　“整改”暴露出预算法诸多问题

　　如何追究责任人责任的问题是目前审计披露的问题中最难以解决的部分，也是百姓最为关心的部分。

　　对此，有人建议说，解铃还需系铃人———预算单位在执行预算过程中出现的问题理应按照预算法来解决。

　　预算法解决得了吗？在此我们不妨翻开预算法，看看预算法对这些违法行为是如何规定的。

　　预算法第十章规定了“法律责任”，共有三条：

　　第七十三条各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

　　第七十四条违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

　　第七十五条隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

　　在阅读了上述“法律责任”的所有条款后，人们恐怕只会感到失望。其实让人失望的远不止法律责任这一章。

　　审计署审计科研所副所长、曾在英国审计署工作过的崔振龙研究员说，正是由于预算法所有条款的粗线条导致了我国预算体制存在的大量问题无法依靠预算法来协调、解决。

　　崔振龙说，我国目前实施的预算法仍存在许多问题，这些问题大致分为五类。第一，政府在预算管理中存在缺位与越位并存，人大，政府与预算单位之间的管理权不明确。第二，预算太粗，不能说明预算资金的具体用途，极易出问题，出了问题还说不出来。第三，预算透明度不够，特别是政府部门预算使用的透明度不够，表现最突出的就是纳税人不知道自己的钱被用在了什么地方，怎么用了。老百姓纳了税却没有其使用情况的知晓权。崔振龙特别不解的是，不但老百姓不知道，就连政府部门的工作人员也不知道。对此，崔振龙建议，为了更好地使用预算资金，国家应对除影响国家公共安全、公众利益外的所有预算都予以公开。崔振龙说，正是预算方案的不透明，才导致了由人为因素而产生的各种问题。第四，预算管理上没有关注预算绩效，更无从对预算使用的绩效进行考核。第五，各级政府和政府部门的财务报告公开制度没有实行。崔振龙说，这一点与发达国家相比，我们的差距十分明显。他说，我坐在办公室只要上网就可看到美国联邦政府的财务报告，包括联邦政府欠多少债，欠谁的债等等。崔振龙说，只有将财务报告公开才能最大限度地遏制腐败。他告诉记者，这就是审计部门呼吁了多年的“阳光预算”问题。

　　此外，崔振龙认为，我国人大每年对政府财政预算草案的审议过粗也是造成预算执行中出现问题的原因之一。

　　崔振龙说，要解决当前部门预算管理中存在的问题，必须尽快修订完善预算法及相关法律法规，重点对部门预算、国库集中收付等做出相应的法律规定，提高预算的法律约束力。

　　从今年6月23日，审计署李金华审计长在全国人大常委会所做的审计报告到审计署5、6号审计公告，无一不是围绕着预算问题。要解决我国预算管理体制中存在的问题仅靠有关问题部门的整改是远远不够的，因为这毕竟只是治标之策。要堵住预算执行黑洞，既要治标更要治本。尽快修改预算法已到了刻不容缓的地步，同时，还需要改变观念，让每一个预算方案都能成为“阳光预算”。对此，我们还有很漫长的路要走。